一、“三权分置”提出的经济社会背景

从我国农村政策变迁路径来看，改革开放之初，通过土地所有权和承包权的分离，赋予广大农民财产权利和身份自由，极大地解放了农村生产力发展，解决了当时困扰农民最基本的温饱问题，并为改革向更多领域延伸奠定了基础。当前，我国经济社会发展进入新的历史阶段，“三农”问题面临的形势也发生了深刻变化，从赋予广大农户承包经营权，到允许土地经营权可以流转，是工业化、城镇化发展进程中的必然要求，也是被多个国家在这一历史阶段的共同发展经历证实的。

（一）“三权分置”是实践探索的产物

“三权分置”是实践探索的产物，是家庭承包经营制度适应经济社会发展要求而不断变革创新的结果，它孕育于中国国情，着眼于解决现实问题，具有深厚的实践依据、丰富的创新内涵和重大的政策意义。为适应农村改革与发展的实践需要，实现农业现代化和全面建成小康社会的目标，有必要清晰的认识“三权分置”的演进脉络和产生的经济社会背景。

改革前，农村集体土地所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放初期，根据当时主要依靠人力畜力劳作的农业生产力实际，我国实行了家庭联产承包责任制，逐步确立了集体土地所有权和农户土地承包经营权“两权分离”的制度框架，赋予农户长期而有保障的土地使用权，调动了广大农民生产积极性，实现了解决温饱问题的基本目标。现阶段，随着工业化、城镇化的深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业，相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权。近年来，大量的农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生很大的变化。截至2016年6月，全国2.3亿农户中流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，已超过50%。土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻变化。全国已经有270多万家庭农场、农民合作社、农业企业，流入了较大规模的土地进行农业生产。

习近平总书记指出，改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这是我国农村改革的重大创新；现在，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。实行集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是对农村土地产权的丰富和细分，新的制度安排坚持了农村土地集体所有，强化了对农户土地承包权的保护，顺应了土地要素合理流转、提升农业经营规模效益和竞争力的需要。可以说，“三权分置”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，创新了农村土地产权制度，在中国特色农村土地制度演进史上翻开了新的一页。

（二）“三权分置”是“两权分离”进一步发展的客观选择

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。自改革开放以来农业农村发展的实践证明，农村土地家庭承包经营制度既维护了农村土地的集体所有制，又赋予了承包农户相对独立的承包经营权利，通过农村土地的“两权分离”，促进了集体统一经营、农户承包经营“统和分”两个层次的形成。

近年来，随着大量农村劳动力转移和人口迁移，2亿多承包农户的生产经营方式不断发展、不断分化，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局，实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。在新格局下，“统”的层次从过去单一的集体经济，向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变；“分”的层次从单一的传统承包农户，向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变，两方面共同构成了立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。农村土地“三权分置”是对双层经营体制内涵的进一步丰富，有利于保持我国农村基本经营制度的持久活力。

（三）“三权分置”顺应了适度规模经营的发展需要

邓小平同志曾经指出：中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点来看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。改革开放初期，以按人口平均承包、农户家庭经营为特征的“两权分离”制度安排，既打破了大锅饭、调动了农民生产积极性，又保障了各个农户的基本生存发展权利，兼顾了效率和公平，支撑我国解决了十几亿人口的温饱问题。在当前的新形势下，一方面，农业适度规模经营成为可能，而且发展要求迫切；另一方面，承包地的就业保障功能虽有所弱化但仍发挥着重要的托底作用。现阶段深化农村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考虑农业问题，也要考虑农民问题，要着眼于推进农业现代化，促进农地资源优化配置和适度规模经营发展。“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，有利于加快转变农业发展方式，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色新型农业现代化道路。