政府管制下网络约租车的困境与进路[55]
【摘要】在出租车行业新旧交替、利益冲突的大背景下，长期以来饱受合法性质疑的专车终将更名为网络预约出租汽车（以下简称网约车），其营运模式拟获得法律依据。但是，在政府所实行的类同巡游出租车的管制措施下，作为新型客运业态的网约车之生存空间却逐步缩减。世界各个国家和地区对网约车的态度各异，褒贬不一，我国政府应当取其精华，秉持尊重市场之理念与简政放权之精神，审慎重构网约车的管制模式。
【关键词】专车 网约车 政府管制
一、前言：出租车行业改革的动力与滞阻
（一）改革的必要性
出租车行业是我国道路交通的重要组成部分，然其当前的运营已偏离了原有方向，内部累积重重弊病。首先，以巡游揽客、站点候客为基本特征的巡游出租车（以下简称巡游车）占据了绝大多数的市场份额并形成高度垄断，垄断利益的主要获得者为通过向出租车司机收取车辆承包费（也即“份子钱”）并以此营利的出租车公司，司机与公司之间频现矛盾，甚至成为社会的不稳定因素；而司机对份子钱的抵触情绪，亦在一定程度上引发了客运过程中的违规行为，如短途拒载、绕道行驶、违规议价等，导致乘客满意度日趋下降。其次，传统的巡游车虽可通过电信、互联网等方式提供运营服务，然因应召效率低下，此类功能基本等同闲置。故司机和乘客之间信息不对称的情况加剧，出租车空驶率不断攀升，造成道路交通资源的浪费，老百姓“出行难”问题日益严重。若将出租车行业以千里之堤作比，则其已处于溃败的边缘。
在出租车行业的发展已至瓶颈期的同时，各地涌现的“专车”服务成为城市交通中的新风景。专车运用互联网技术为社会提供个性化的运输服务，彰显便捷高效之优势，受到乘客的热烈追捧。但这种具有发展前景的新兴事物却不能避免传统业态的声讨和社会的质疑：其一，专车的发展定位不清晰，专车既不属于传统意义上的出租车，又无充分的法律依据以界定身份，其准入、保险、税收等皆无法可依，有非法营运之嫌；其二，专车的风险防控不到位，专车平台的运营机制存在大量隐患，创设了政府监管和行业自律的盲区。在出租车行业顽疾难以铲除，专车的合法性又尚未得到证成的情形下，出租车行业的改革势在必行。
（二）改革的艰巨性
出租车行业之改革虽刻不容缓，但其艰巨性不可小觑。该行业之通病在世界范围皆不能免，但因我国人口基数大、出租车总量多、出租客运覆盖面广、搭乘率高、运输服务需求大等客观国情，改革相比于其他国家而言要耗费更高的成本。若无周全思考与妥善方案，贸然且激进的改革所造成的后果将会对出租车行业乃至整个国内城市交通网络产生难以逆转的影响。中国不可轻易试错，亦难以承担试错之责任。
在推崇渐进式改革的大背景下，对传统巡游车和新兴专车两种运营模式进行双向调整成为行业改革的重心。但是，任何改革皆存在牵一发而动全身的风险，个中利益难以平衡。对于巡游车模式而言，随着垄断逐步被专车打破，巡游车优势地位几近丧失，行业内部原有的利益配置体系受到冲击，形成新旧矛盾交织的复杂局面。巡游车司机客运动力不足、服务质量下降，为反对专车在市场中获得一席之地的群体性事件不断爆发，传统业态的坚决反对导致专车合法化的进程受阻。对于新兴的专车运营模式而言，其在“互联网+”时代依托先进技术构建起巡游车难以实现的“跨界”经营模式，在激活闲置资源、满足乘客需求等方面具有巡游车不可比拟的优势，但在互联网获得长足发展的今天，专车未必不会利用技术手段强行挤占巡游车应有的市场份额，逐步取代传统业态并达成新一轮的垄断。若终如此，放松专车管制无异于养虎为患。
旧有传统与现实需要的矛盾，在历史发展的过程中一以贯之且难以调和，出租车行业亦如此般。行业内部的疽痈未剔，专车的兴起实非意外，乃扬弃之举。如何妥善处理新旧矛盾，缓和利益冲突，急需政府表明态度，积极发声。
二、生机：专车合法地位的艰难争取
面对出租车行业改革之大势所趋，尽早给予专车以合理定位当属首要任务。2015年交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）和《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）两个文件，将专车更名为“网络预约出租汽车”（以下简称网约车），并对网约车的发展路径进行了初步的规制。在两份意见稿出台前，专车一方面为行业发展的滞阻带来了破冰的契机，其创新性和时代化色彩显著；另一方面却也常陷“黑车”之污名，游走在法律规范和政府管制之边缘。此次，我国首次发声拟将专车纳入合法轨道，这对出租车行业和专车自身发展皆具积极意义。
首先，在出租车行业面临改革挑战之时，专车得以在法律框架内生存，是对行业未来的激励。《暂行办法》将专车正名为网约车，表明了网约车的运营具有网络化、技术化的主要特征；政府将此种创新的经营方式引入行业内部，意在利用创新模式激发行业的生命力，这无疑是对整个行业的利好。此外，作为城市公共交通不可或缺的客运服务形态，出租客运必当与互联网进行结合，这也是“互联网+”时代的必然要求，符合当前我国大力推进“互联网+”交通发展，以期“加快互联网与交通运输领域深度融合，通过基础设施、运输工具、运行信息等互联网化，推进基于互联网平台的便捷化交通运输服务发展，显著提高交通运输资源利用效率和管理精细化水平，全面提升交通运输行业服务品质和科学治理能力”[56]的指导思想。
其次，专车发展时至今日仍如履薄冰，《暂行办法》拟赋予专车以合法身份，不仅确认了网约车的市场地位，增添了出租车市场的活力，还对网约车在准入门槛、运营数量、租价制度等方面作以规制，具有一定的合理性。其既为网约车和巡游车设定了部分差异化的管理模式，让新生事物有条件地合法化；还在一定程度上平息了传统业态的不满情绪，打消行业内部对于巡游车丧失市场份额的顾虑，同时提醒了传统业态的固有症结，促使行业内部积极转型。综合观之，《暂行办法》是利益博弈的产物与各方妥协的结果；但抛开这一层，其仍然在客观上为网约车的生存与发展提供了一定的土壤，虽然有限，但仍使网约车获得了一次在市场中公平竞争的机会，不会再轻易受到传统业态的诟病，“不正当竞争”的标签亦不能如以往一般肆意加诸己身。
《暂行办法》为网约车提供了一线生机。暂先不论网约车是否能够借机风生水起，至少这种从无到有的过程是历史的创新。政府在利益博弈间难免踟蹰，常囿于回旋之地，却并未置之不理，其治理态度的转型却也难能可贵。
三、困境：网约车生存空间的明增暗减
促使网约车有据可循的《暂行办法》虽然对网约车的运营机制提出了部分有别于巡游车的规定，但其仍然继承了传统的出租车管制思维，尤其体现在网约车的数量配置、运价调整、车辆性质、经营准入和服务区域等方面，引起了学界与社会的激烈争论。对网约车是否名为规制而实为捆绑，网约车的生存空间是否会在未来逐步缩减，这些问题皆不能偏听一家之言，仍需从不同角度，审慎分析政府管制的方式和效果。
（一）总量与运价管制
我国长期以来对出租车的总量与运价这两方面实施严格的管制。《暂行办法》对网约车亦采取了类似的规定，明确了网约车配置数量由政府调控[57]、对运价可以实行政府指导[58]的思路。
传统的出租车数量管制模式按照经营权归属的差异可分为两种：一种是以企业经营权为核心、限制个体经营的模式，以北京、上海为典例；另一种是以个体经营权为核心、竞价拍卖牌照的模式，在温州落地生根。综其而言，两种模式皆由政府通过特许经营形式将有限的出租车牌照投放到市场，再由拟从事出租车经营活动的主体以申请或竞价的方式获取营运资格。与此相类，作为网约车营运资格证明的《道路运输证》亦有数量限制，具体数字同样由政府确定。据统计，网约车的数量在当前出租车市场结构中占优[59]，且将持续增加。如若放弃数量管制，或将加剧交通拥堵，造成道路空间的滥用，最终损害公众利益。
但是，以缓解交通拥堵而支持数量管制的观点能否站稳，需结合实际进行分析。道路利用率的下降与巡游车空驶率的增加亦有密切关联，不应全盘归咎于网约车的兴起；况且，作为传统数量管制手段的特许经营备受诟病，有学者指出，出租车营运许可本属一般许可，将其视作特许经营的结果即是形成垄断[60]，如若仍沿袭旧有思维进行数量管制，则与市场经济格格不入。故而，在网约车冲击行业旧有利益格局的情形下，当需充分重视市场配置资源的作用，提升资源配置的效率。在市场规律的支配下，司机若无法赚取更多利润，说明市场已经饱和；相比之下，由政府计算市场对出租车运力的确切需求，所拟定的数字不仅无法保证科学性，更无法摆脱维护行业内部“先上车者”的利益之嫌。
此外，针对网约车的运价，除实行市场调节外，还存在着受到政府指导的可能性。政府进行价格指导，意在控制网约车攫取垄断地位、侵袭传统业态并“绑架”乘客利益。传统的巡游车使用统一的仪表计时计价，采取统一的时间、里程计算方式，有效地避免了司机与乘客议价的违规行为；故在巡游车运价受到统一规制的背景下，作为新兴业态的网约车更应遵守既定规则，禁止通过任意降价的方式与巡游车之间进行恶性竞争。此外，网约车运营机制的特殊性决定了其运价具有较大的弹性空间，尤其是在全天内特殊时段（如恶劣天气、早晚高峰等）的“动态加价”机制，或造成网约车坐地起价、欺压乘客的恶性局面。若全面依靠市场调节进行价格调控，乘客利益难获保障。
而对政府指导价的驳斥，则多体现于对网约车特殊运营机制能够充分发挥作用的期待。网约车车辆、司机等各类信息及资源由网约车经营者通过平台进行配置，为吸引消费者积极使用网约车服务、鼓励驾驶员提升客运服务质量，平台会结合消费者的个人需求以及司机的实际状况进行有针对性的派单活动，另会以发放“红包”的方式为司机提供相应的接单补贴，有效地激活了接单的积极性，防止司机挑肥拣瘦，甚至漫天要价。而政府所制定的指导价，同数量管制手段一样存在着偏离市场规律的可能性。故在市场自发调节承运价格的基础上，实行政府指导价实属不必要之举。
（二）车辆性质管制
网约车的车辆性质是政府管制的核心，更是自《暂行办法》发布以来激发社会讨论的焦点问题之一。在专车还未被称作网约车之时，从事专车经营服务的车辆几乎不受性质上的限制：驾驶员通过平台与消费者建立联系，可使用任何车型提供客运服务；驾驶员的人员构成主要为私家车主，所使用的车辆为私家车，其年检制度、报废期限均以非营运车辆标准进行规制。这使得私家车的运营存在着高于营运车辆的隐患，乘客亦面临着相当高的客运风险。故《暂行办法》明确了网约车的车辆使用性质：必须为出租客运[61]，且网约车经营服务不得接入无合法营运资质的其他营运车辆或非营运车辆[62]。因网约车所从事的客运服务是典型的营利行为，故在安全、服务等方面应当采取高标准严要求以保障乘客的运输安全，防止车辆“带病”进入城市交通。
然而，这一规定可以说是对网约车中坚力量的毁灭性打击。网约车的车辆性质从“非营运车辆”到“出租客运”的转变，几乎将私家车彻底排除在外。一方面，私家车主虽以“养车”为目的从事网约车营运活动，也即利用工作闲余时间及私家车闲置时间赚取更多利润，以抵消个人使用私家车所带来的油费、养路费、保险费等费用，但车辆的主要用途仍为家庭私用，故车辆性质的改变有悖于车主对车辆进行闲时利用的初衷。另一方面，《机动车强制报废标准规定》明示了小、微型出租客运汽车的报废年限为8年[63]，网约车必须遵守该标准进行相应报废处理。车辆的使用年限一经强行缩短，车主所付代价将远超过所获利润。故而，对网约车车辆性质的管制，变相地阻挡了私家车进入网约车市场的步伐，不仅无法更好地实现“养车”的私家车主与“打车难”的市民之间的互利共赢、限制了闲置资源的流通和分配，且对网约车和巡游车车辆性质皆归类于出租客运的方式，亦是对网约车所具有的特殊性与创新性的忽视。
（三）经营准入管制
关于网约车的经营准入制度，《暂行办法》规定，拟从事网约车业务的经营者、拟从事网约车经营的车辆及拟从事网约车服务的驾驶员，需向相应的道路运输管理机构提交申请；符合条件的经营者、车辆及驾驶员可分别获得《道路运输经营许可证》《道路运输证》和《道路运输从业人员从业资格证》[64]。对于这三项行政许可的争议，主要集中于行政许可的合法性与必要性这两个问题之上。首先，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》保留了部分行政审批项目，其中包括县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门对出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的核发[65]。上述三项许可与之一一对应，具有充分的法律依据；其次，设立行政许可也即对经营者、车辆和驾驶员均设置了相应门槛，可避免因平台对驾驶员资质把关不严而造成存在违法记录的人员进入驾驶员行列等不利情形发生。设立许可的目的在于规制作为出租汽车经营服务的网约车服务，保障公共安全、人身安全和生命财产安全。
对网约车所实行的经营准入管制在本质上是为维护公共利益，其目的难以厚非。但是，设立许可并非维护公共利益的唯一良策。且不提严格的经营准入管制摒弃了互联网调动社会资源的优势，使得网约车服务消费者只能在有关部门批准许可的车辆和司机中进行有限选择，背离了“互联网+”时代下信息交换的效率化和资源配置的灵活性；更加值得深思的是，将车辆与司机的经营准入程序以许可方式进行规制，不但存在手续复杂、成本高昂、耗时较长等诸多弊端，更体现了政府对网约车平台信息评估与资质审核能力的低估。网约车平台的存在是网约车运营机制的一大特色，断不可轻易忽视。
（四）服务区域管制
传统的出租车经营服务具有地域性特征，各地方政府在所管辖的行政区域范围内，对在本地从事出租车行业的经营者提出了要求，即必须在当地有相应的服务机构、人员、设备等，以保证经营者具有本地化的服务质量。当前，网约车依靠互联网技术而实施的“跨界”服务亦受到了地域限制：《暂行办法》要求拟申请从事网约车经营的主体，须根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请[66]。此规定将网约车视为出租车的一种新形态，认为网约车也必须具有限定的经营区域，并符合当地政府对出租车行业运营的具体要求。
但是，该规定忽视了网约车运营机制的技术性特征。网约车相较于巡游车的一大优势即为网约车平台所提供的“跨界”服务，消费者和司机通过平台进行联络，签订客运合同，不受地域限制，其跨界性一目了然。该规定却反其道而行之，以地域为标准将网约车平台进行强制分割，对网约车的发展或将产生消极影响：其一，由于网约车的跨界性，网约车平台所涉及的城市较多，经营服务范围较广。若在每一个经营区域都申请行政许可，则网约车经营者的成本必然上升，增加的成本最终却由乘客买单。其二，在地方政府保护既得利益、地方出租车行业施加压力的双重困难之下，网约车融入地方市场的难度不可估量；地方市场的封闭性使得网约车即便成功进入当地市场，亦不免受到来自“先上车者”的排挤，发展空间十分狭窄。其三，地方政府道路运输管理机构新获行政许可权，层层审批下增加了权力寻租的可能性，更有违简政放权之精神。故而，对网约车进行服务区域的管制实无必要，反而对这种新兴业态的生存与发展带来诸多不利。
四、进路：网约车管制模式的域外借鉴
以规制网约车经营和服务为宗旨的《暂行办法》拟给予网约车以合法地位，实质上却挤压了网约车的生存空间，尤以上述四方面的管制手段所产生的影响为重。两份意见稿将网约车直接视为利用互联网技术进行运营的巡游车，并对网约车施以类同巡游车的监管模式，这种“以不变应万变”的态度不免令人疑有“懒政”之虞；此外，其还充斥着浓厚的政府干预色彩，对互联网的技术优势和市场自发调节的作用持保留态度，似乎陷入了过度管制的窠臼。众所周知，随着互联网技术发展而兴起的网约车，在世界各地皆被视作新兴事物；而国外对网约车的关注较我国更早。故此，我国或能在国外探索网约车发展进路的理论研究和实践过程中得到些许启发。
（一）单轨或双轨：约租车独立属性的分析
根据城市出租车客运市场中预约出租车（以下简称约租车）服务是否具有独立性这一标准，可将世界各个国家和地区的出租车发展模式分为两种，即“单轨制”与“双轨制”[67]。在出租车市场普遍实行单轨制的国家，如西班牙、德国、巴西、日本、韩国，政府只为出租车颁发出租客运汽车经营许可证，出租车兼有巡游揽客、站点候客、电信应召三项功能；政府并不对约租功能单独实施许可，从事网约车服务的经营者（如Uber等）将被定性为非法营运并受到严厉处罚。政府对约租车的否定态度源于两点：一是这些国家的公共交通相对便捷，出租车供给比较充裕，市场竞争更加充分，无需约租车作为补充性的存在；二是出租车市场的垄断局面为约租车进入市场设置屏障。故网约车作为约租车的一种，同样受到政府的完全禁止。
而在出租车市场普遍实行双轨制的国家，如英国、加拿大、澳大利亚，政府不仅为出租车颁发出租客运汽车经营许可证，还为约租车颁发约租汽车经营许可证。其中出租车仍兼具巡游、候客、电召的功能，但约租车只能通过电召方式提供预约调度式客运服务，不允许沿街巡游或停靠候客。双轨制下的约租汽车经营许可证的取得要易于出租客运汽车经营许可证，约租车的数量、运价、准入等方面的标准也低于出租车。实行双轨制的国家基本对约租车持肯定态度，允许约租车进入市场以弥补公共交通空白，方便市民出行；而运用网络技术实现约租功能的网约车同样得到政府的包容甚至鼓励，各地政府还根据当地出租车市场的具体情况，针对网约车制定了不同的管制模式。
我国大陆地区城市的出租车市场主要采取单轨制，一贯否认约租车的合法地位，更不必谈缺乏法律依据的专车。但单轨制存在着重大弊端：单轨制下的出租车以巡游功能为主、候客功能为辅，极少通过电召的方式提供客运服务，使得约租功能名存实亡。基于此，在“互联网+”大势下，我国的专车僵局得以破冰：先是在国内涌现了部分专车试点，以上海模式为例，上海市交通委向滴滴快的专车平台颁发了网络约租车平台经营资格许可，使其成为国内首家获得专车经营资质的公司；其后则是《暂行办法》的颁布为专车带来新的转机，《指导意见》规定了出租车包括巡游车和约租车两种类别[68]，标志着我国出租车市场双轨制模式的探索构建。应该说，政府治理观念确有进步，但对网约车与巡游车采取高度相似且严格的管制模式，体现了政府并未完全摆脱单轨制的影响。若避免政府再度回归单轨制，则有必要参考实行双轨制的国家和地区对网约车进行规制的思路。
（二）严格或适度：网约车管制强度的参考
在实行双轨制的国家和地区，网约车的管制模式各有不同，大致可分为严格管制与适度管制两类。这两类管制模式除却在管制强度上有所区别外，还在管制方式的创新性上各行其道。
在严格管制的模式下，通常存在两种情形：其一，政府将网约车纳入既有的约租车体系内进行管制。譬如，纽约市出租车管理委员会将辖区内的出租车按照服务方式分为巡游车和约租车两类，其中约租车只能通过所加入的调度中心向乘客提供预约服务，其收费标准灵活多样，可根据乘客所要求在城市中服务的区域收费，也可按时间或里程收费。[69]在这种管制模式下，政府将网约车与约租车进行同化，也即将网约车视作利用新技术的约租车，将网约车平台视作新的预约调度中心，由约租车对网约车的功能进行兼并，故网约车几乎毫无生存空间可言。其二，政府对网约车进行高于出租车标准的管制。譬如，新加坡政府对网约车的监管力度要远强于传统的出租车。具体而言，从事网约车业务的经营者需要在新加坡陆路交通管理局备案，必须与司机之间建立雇佣关系或劳务派遣关系；从事网约车经营的车辆必须拥有本地出租车牌照；网约车的运价不得超过本地出租车现行价格等。[70]这种管制模式名义上承认了网约车的独立价值，实际上却通过各种限制手段封闭了网约车的发展道路。故而，严格管制模式或局限于约租车既有体系，或凌驾于出租车现行标准，在守旧的同时否认了网约车的特殊性和独立性，不利于网约车的良性发展。
而适度管制的模式，一般与政府对网约车管制模式进行重构的情形相对应。政府往往通过网约车立法，针对网约车运营机制的特点设计管制模式，使得网约车成为具有独立性的客运体系，具有很强的创新性。譬如，美国加州公共事业委员会将网约车定位为一种新型约租车，将网约车平台赋予与约租车调度机构相同的功能，并将平台统称为“交通网络公司”（Transportation Network Company，TNC）。加州公共事业委员会直接对TNC进行监管，由TNC对接入网约车平台的司机与车辆进行审核；再如，华盛顿哥伦比亚特区立法机构所制定的《2014年雇佣车创新修订法》，将网约车定义为“私家雇佣车服务”，并将原有的出租车和约租车综合定义为“专用营运雇佣车服务”，这就在原有的管制框架内形成了两种雇佣车服务类型。作为新型的雇佣车服务，网约车所受到的政府管制强度远低于出租车和约租车，其司机和车辆的准入只需通过网约车平台的审核即可，无需从政府获得许可。[71]这意味着当地不仅形成了新的双轨制模式，更对网约车的独立地位进行了最大程度的肯定。此种适度管制的模式，亦体现了政府对互联网思维与市场配置资源作用的尊重。
（三）保守或创新：我国网约车管制模式探索
在网约车合法化的进程中，美国部分地区所建立的网约车管制模式当属典范。此种适度管制的创新性不言而喻，但并不意味着对政府干预的全盘舍弃与对新兴业态的自由放任，而是尽可能给予新生事物以生存空间，保留其个性，尊重其发展，通过多元化的方式实现公共利益兼平衡各方利益。我国不应继续用保守的出租车管制思路将网约车“管死”，有必要在一定程度上放宽对网约车管制的标准，采取创新思维，达到张弛有度。
首先，政府应当谨慎设置数量限制与运价管制。如美国网约车监管模式即打破了上述两种限制，通过市场自主调解的方式控制网约车数量与价格的变动，以市场为基准衡量供需关系。如此，既可以打破既有的垄断格局，保持出租车市场竞争机制的活跃性；又可以着力实现网约车的预约功能，保障乘客出行方式的自主决定权，使乘客在获得翔实、有效的服务信息的基础上，有机会对为自己提供服务的对象（司机、车辆等）进行更加充分的选择，根据自我的个性需求，消费不同类别、价位的网约车服务。
其次，网约车车辆必须登记为出租客运性质的这种要求的合理性不足，私家车应当被允许作为市场运力的补充形式。美国模式将网约车服务视作一种新型交通网络信息服务，对网约车的车辆性质不增设任何限制，即便是私家车，只要符合监管条件，便具有加入网约车系统并提供客运服务的资格。在我国，网约车的出现与发展已对出租车市场的运力来源造成了深刻影响，如能以全新的视角界定网约车的车辆性质，在市场调节下合理利用私家车资源，不仅能够调动私家车主从事网约车服务的积极性，直接扩大网约车服务的经营规模；更能够有序整合并充分利用道路闲置资源，提升乘客出行便捷度，间接疏导拥堵的城市交通。
再次，对拟从事网约车经营服务的司机和车辆皆实行严格的许可制存在诸多不妥，网约车平台应当承担更多监管方面的责任。美国模式下，政府不再将平台视作仅用以连接乘客与司机的虚拟交易场所，而是与政府共同保障网约车安全的强有力的助手。政府对司机、车辆制定一系列的准入标准，并充分发挥平台进行监管的便利优势，责令平台按照该标准对司机和车辆的资质进行具体化的审查，并承担因故意或过失的审查不力而造成的相关责任。我国的网约车管制模式可尝试借鉴“政府管平台，平台管司机和车辆”的方式，由政府督促网约车平台落实网约车营运中所产生的交通安全事故责任、服务质量保障责任及诚信体系违约责任等，以提高政府管理效率，增强网约车服务质量，促进网约车市场充分竞争。
五、小结
在网约车走向合法化，出租车市场结构发生颠覆性变化的今天，如何对网约车这一新兴事物进行合理的法律规制，需要政府进行全面、成熟的思考。面对迅速发展的互联网技术和不断发挥资源配置作用的市场，面对传统利益格局内部之动荡与外部之冲击，面对行业的陈年痼疾和改革的艰涩滞阻，面对社会公众的多元需求和客运过程的安全风险，政府有义务审慎分析现状，权衡利弊，构建符合网约车特征和出租车市场良性发展需求的管制模式。然而，《暂行办法》所规定的大量限制措施中，部分条款的必要性尚且存疑，在本质上仍将网约车视作巡游车进行网络预约功能叠加后的产物，谓之冗余；另，网约车虽然作为备受鼓舞的新兴事物，但不可否认的是其在运营实践中存在着大量的经营风险和道德风险，《暂行办法》对许多问题皆未提供充分的说明。譬如向互联网平台提供虚假信息提供或接受客运服务、泄露消费者乘车信息等个人隐私、发生交通事故后平台、司机与第三方的责任归属模糊等问题，皆未有详尽的规定，谓之空白。故而，当前政府对网约车所实行的管制模式可谓冗余与空白兼具，亟待重构；应在对生产力进行捆绑和对自由市场保持放任这两种极端态度之间，实现妥善的平衡。