三、新金融机构的发展与监管

新金融机构的监管是政府对金融市场的干预。研究新金融机构的监管，首先需要对政府与市场关系进行的考察。

（一）政府与市场的关系

18、19世纪的许多思想家都把私有制的产生和发展作为国家产生的基础，认为国家的产生是与保障财产权紧密相连的，因此政府作为国家的代理人有着与生俱来的经济管理职能。市场自由和政府干预各有其理论逻辑。自由主义假设人是“经济人”，即每个人都会根据自己的经验，利用捕捉到的信息，有能力使他的经济决策和经济行为达到最优；假设各类市场内部都能实现充分竞争，一旦市场出现供求失衡，价格、工资就会迅速作出调整，进而认为市场机制具有自动调节功能，可以使经济总是在充分就业的均衡状态下运行。但事实是“经济人”不可能获得完全信息，信息不对称是现实经济的常态，现实的市场也不可能完全竞争，价格和工资的调整经常滞后，经济经常偏离充分就业而失衡。这样就自然提出了非市场制度的问题和通过政府干预解决非均衡的问题。

凯恩斯的政府干预，就是当经济萧条或有效需求不足时，政府通过财政政策和货币政策增加和刺激有效需求，以帮助市场恢复均衡和恢复人们对市场的信心。有学者认为，凯恩斯的政府干预后被人们作了两个扩展：一是将凯恩斯的政府干预也运用到有效供给不足时，即出现通货膨胀的情形下，以便交替地刺激或抑制需求，使之成为政府干预的两个方向；另一个是在市场不能有效定价的地方，实行政府定价。比如，当垄断形成后，垄断厂商就会操纵价格，政府则要通过某种规则决定或影响价格的形式等。从根本上说，政府干预的目标，总是通过对市场定价机制的补充或替代实现的。[6]

由于市场失灵，不仅需要政府从宏观上的间接干预，也需要政府对微观经济活动进行直接调节。因此，政府的经济管理职能可分为宏观调控和微观管制两部分，目标是保证经济的可持续增长、经济稳定和公平原则的实现。事实上，宏观调控和微观管制是分不开的，没有微观管制的良好基础，宏观调控就难以奏效。因此，任何现代市场经济的国家，政府都要对市场主体进行规范化管理。早期西方政府的微观管制主要是垄断管制，20世纪70年代之后，微观管制已远远超过反垄断的范围，政府通过强制性管制来引导或者限制人们从事某些经济活动，政府在竞争、工资、价格与产业政策等领域广泛干预微观经济生活。

当今西方各国的经济体制，既不是单纯依靠“看不见的手”来调节经济，也不是仅仅依靠“看得见的手”来筹划发展，而是普遍寻求“看不见的手”和“看得见的手”的最佳结合方式。

（二）发展中国家的政府与金融市场

1973年，美国经济学家萧和麦金农在著作《经济发展中的金融深化》和《经济发展中的货币、资本》中，分别从不同角度对发展中国家金融发展和经济增长的辩证关系进行了开拓性研究，分别提出了“金融深化理论”和“金融压抑理论”，后来被统称为“金融中介理论”。金融中介理论对发展中国家如何处理政府和金融市场的关系产生了深远的影响。

金融压抑理论是分析发展中国家压抑市场机制和不恰当的金融管理政策对经济成长和经济发展如何产生阻滞作用的理论。麦金农和萧认为，金融变量与金融制度对经济成长和经济发展而言，并不是中性因素，它既能起到促进作用，也能起到阻滞作用，关键取决于政府的政策和制度选择。在大多数发展中国家，存在一种金融制度和经济发展之间恶性循环的现象，即金融制度的落后和政府当局不恰当的金融管制政策，对经济发展起阻滞作用，这就是所谓的“金融压抑”。其重要表现为：一方面，金融机构高度国有化，金融市场尤其是资本市场欠发达，经济的货币化程度很低，信用工具单调。在政府规定的利率水平下，金融体制很难有效地吸收各种闲散资金。同时，由于资金使用成本低（特别是在通货膨胀严重时甚至为负数），资金需求旺盛。在资金供不应求的情况下，金融当局不得不以“信贷配额”的方式来分配资金。在此情况下，能获得信贷的多数是享有特权的国有企业与事业机构，或与官方金融机构有特殊关系的其他企业，贷款不讲经济效益。而大多数民营企业因得不到信贷配额而不得不转向非金融机构和高利贷者、当铺等组织求贷，使其发展受到影响。而且由于现代金融机构大都集中于大城市，多向城市的大工商企业提供资金便利，广大农民与中小工商业者要想获得资金极为困难，严重阻碍了经济的发展。另一方面，呆滞的经济反过来制约了资金的积累和对金融服务的需求，制约着金融业的发展，形成金融与经济互相掣肘，双双落后的恶性循环。

麦金农和萧认为，造成金融压抑的主要原因是：（1）金融体系发展不平衡。（2）政府在金融领域实施过多的行政干预和管理。（3）错误采取“进口替代”政策。金融抑制不仅在经济落后的发展中国家存在，在传统的计划经济体制国家也广泛存在，对经济发展产生的消极影响是十分明显的，产生了负储蓄、负收入、负就业等很多负效应。

针对金融抑制的后果，发展经济学家提出了如何改变这种状况的金融深化战略，即通过金融体制的改革来促进经济的增长。金融深化是指政府放弃对金融体系与金融的过分干预，放松对利率与汇率的管制，使之能够充分反映资金市场与外汇市场的供求状况，并实施有效的通货膨胀控制政策，使金融机构能以适当的利率吸引储蓄资金，也能以适当的贷款利率为各经济部门提供资金，以促进经济的增长。通过金融深化可以积极推动国内储蓄增长和经济增长，而收入的上升又会导致更多的储蓄，从而产生积极的良性循环，即积极的储蓄效应、投资效应、就业效应与收入效应。

根据理论分析和发展中国家的现实，要打破金融抑制状态，实施金融深化战略，其基本的政策主张有：（1）放弃对存放款利率的人为限制。（2）放弃采用通货膨胀的方式来刺激经济增长。（3）放松对金融机构体系和金融市场的管制，促进金融业的公平发展与竞争。发展中国家的金融管制导致金融业的高度垄断与国有机构的控制，金融业效率低、服务质量低劣。要改变这种状况，就必须改变国有机构高度垄断的状态，放松金融业的准入限制。（4）放松对汇率的管制，使汇率能真正地反映外汇市场的供求状况。（5）实现财税体制的改革与外贸体制的改革。

金融深化理论的产生，从根本上讲，即在金融领域和其他一切经济领域一样，可以借助于市场机制的力量达到一种均衡状态。20世纪70年代后，许多发展中国家和地区开始接受金融深化理论，在本国或本地区推进金融改革，致力于消除金融抑制，取得了很大的成功，如巴西、新加坡、我国的香港与台湾地区，其改革的主要核心是推进金融自由化。但从发展中国家金融改革与金融自由化进程看，特别是经历了墨西哥金融危机和亚洲金融危机后，过度的金融自由化所造成的负面影响和损失也是非常巨大的，需要吸取教训、引以为鉴。我国过去长期实行高度集中的计划经济模式，存在严重的金融抑制现象。我国政府应该放松对金融市场的管制，提供公平竞争的市场环境。

（三）新金融机构监管的必要性

关于金融监管必要性，经济学界认为主要基于以下原因：一是外部性效应，即金融机构的破产与倒闭及其连锁反应将通过货币信用紧缩破坏经济增长的基础，根据交易成本说，外部性不可能通过市场机制自发解决，需要一种市场以外的力量介入来限制金融体系的负外部性。二是金融体系的公共产品性。一个稳定、公平和有效的金融系统对整个经济而言是一种公共产品。作为公共产品，不可避免地会出现“搭便车”问题，即人们乐于享受公共产品，但缺乏有效的激励为公共产品的提供和维护作出贡献。对于市场经济下的金融体系而言，政府主要通过保持金融体系的健康稳定来提供这种产品。三是不确定性、信息不完备和信息不对称。在古典经济学和新古典经济学中，理想的市场机制处于信息充分且对称的状态下。事实上，任何市场体系都不能满足上述假设条件，尤其是金融市场体系中的信息不完备和信息不对称现象更为突出，单一的金融机构难以承担搜集和处理信息的高成本，政府有责任采取各种措施减少金融体系中的信息不完备和不对称。

新金融机构不同于银行等正规金融机构，之所以对其进行监管，是基于两方面原因。一方面，是基于新金融机构的风险。如前所述，新金融机构虽不会产生系统性风险，但客观仍存在较大风险。首先，其虽然不吸收存款，但可以负债经营且部分新金融机构具有较高的外部融资杠杆，一旦发生倒闭必将波及银行等正规金融机构，仍然具有一定的负外部性。其次，新金融机构作为一类金融市场主体，大多为民营资本投资设立，资本的逐利性决定其始终追求利益的最大化，容易出现恶性竞争或违规经营现象，扰乱金融市场秩序。比如，融资性担保公司数量一度激增，但相当数量并没有发挥融资担保中介作用，而成为公司股东从银行圈钱的平台，不仅将风险传导至银行、产生大量银行坏账，而且严重影响了信贷市场秩序。最后，新金融机构的定位和经营模式决定了相比正规金融机构，面临更大的市场风险和不确定性。比如，小额贷款公司的借款人是银行不愿意放贷的对象，风险承受能力更加脆弱，这就导致小额贷款公司面临比银行大得多的信用风险。可见，我国政府现阶段有必要对新金融机构进行监管，政府监管存在合理性。需要注意的是，监管是为了认识和利用风险，而不是为了规避和消极应对风险。监管的目的之一在于积极管理风险。

另一方面，是基于培育新金融机构的需要。这点有别于对正规金融机构的监管原因。我国过去长期实行高度集中的计划经济模式，存在严重的金融抑制现象。根据金融中介理论，我国政府应该放松对金融市场的管制，提供公平竞争的市场环境。如本文第二部分所述，新金融机构的发展源于金融需求，有助改变我国金融抑制状态从而扭转二元经济结构。因此，需要大力发展新金融机构。而我国政府主导型的市场经济模式决定了新金融机构的发展离不开政府的培育和引导。基于此，对新金融机构应避免监管过严，阻碍其创新活力。