二、当代中国金融调解的实践探索：“大调解”模式

从我国调解兴起的发展来看，法院调解制度一直受到了极大的重视与强调，法院调解中混合了和解与调解的因素，绝大多数时候是作为运转不佳的审判程序的替代物而存在。从2008年提出“调解优先、调判结合”的司法政策到2012年调解优先的司法政策和“诉调对接”“繁简分流”写进民事诉讼法，调解与能动司法、社会管理创新等词汇密切联系在一起，整个过程是一个将调解的重要性、司法的政治功能推向极致的过程。在此过程中法院开始反思程序主义改革在中国实施的价值，并对此进行了调整：一方面为了服务政治大局，取得政治合法性并争取良好的工作环境，积极呼吁非诉讼纠纷解决方式的发展以获取党委政府的支持；另一方面希望将无技术含量的纠纷、政策性纠纷、司法无法解决的群体性纠纷通过分流到党委政府主导的大调解解决机制中，从而让司法资源能价值最大化。法院试图在政治功能和公正审判之间保持某种平衡。[9]我国的商事调解制度（其中包括金融调解制度）是在这种大背景下发展起来的。

从商事调解的制度现状看，有关商事调解明确的法律渊源并不多，大部分仍停留在由相关机构制定的自治规则层面。在很长一段时间内，商事调解缺乏法律规范支撑，仅仅作为一个来自实践的非规范性概念而存在。商事调解作为一种独立的调解类型得到了确认，始于《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号，以下简称“《若干意见》”）的颁布。该意见是商事调解独立的标志，并对具体操作性问题——主要是诉讼与人民调解、行业调解、行政调处等多元化的解决机制之间的衔接问题进行了具体规定。2011年《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委〔2011〕10 号），正式确立了“大调解”机制。金融调解作为商事调解的一种，同样受到上述规范的调整，规范中确立了金融调解的“大调解模式”，具体体现为诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解三个层面的对接。在这种“大调解”的模式下，金融审判活动中调解和撤诉占审结比重开始上升，效果明显。如上海法院2011年一审审结的20383件金融纠纷中，总体调解和撤诉率为44.09％，其中金融借款、保险、典当、委托理财等案件的调撤率均高于60％，达到了较好的矛盾化解、案结事了的审判效果，[10]一定程度上实现了减小诉累压力的分流功能，合理、低成本、高效率地解决各类金融纠纷。2012年《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》（法〔2012〕116号）的实施将诉讼与非诉合作的多元化解决机制纵深推进，以调解为中心的非诉讼纠纷解决方式得到了长足的发展。调解经历了从人民调解的复兴到诉讼调解的强调、再到诉讼与非诉多元化合作的历程。与此同时，行业协会和金融监管部门的身影也开始活跃在金融调解之中，行业性调解制度和规则的出台说明金融调解在日益获得认可。金融领域的证券、保险、银行领域都进行了相应的实践探索。2010年6月30日，中国银行业协会提出设立金融纠纷调解中心。随后，根据《证券法》第176条、最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》等规定，中国证券业协会公布了一系列规章。规章中规定了有关证券调解的启动程序和期限，调解员的任职条件和培训等内容。中国证券业协会联合地方证券业协会共同构建了纵向网状的全国性调解组织体系。各地法院也与同业工会，建立了机构自处、同业调解、监管督导、司法介入等多层次的金融消费者纠纷解决机制。金融监管部门的金融调解工作始于2011年下半年，其标志为“一行三会”保护局的设立（包括保险消费者保护局、投资者保护局、金融消费者保护局），实现了金融系统内部金融纠纷的行政处理和与各地法院的诉调对接。2012年12月18日，最高人民法院、中国保险监督管理委员会联合发布《关于在全国部分地区开展建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作的通知》，保险纠纷诉讼与调解对接机制开始在全国部分地区展开试点。

现有金融调解体系基本上是以法院为主体，通过各种衔接机制进行运作。在调解主体构成上包括：法院、仲裁员/仲裁庭、人民调解委员会、行业组织、企事业单位、自然人……形成了由来已久的条块分割式逻辑。有关调解主体的阐述缺乏自然、清晰的生成模式，总是处于一种含糊不清的状态。目前最通常的做法是在人民调解组织内部设立专业调解委员会，吸收个人、社会团体人员、行业专家为人民调解员，在地域性组织中交叉存在行业型、专业性的调解组织。尽管在制度设计上试图通过与行业协会的协作来努力构建专业化处理各类矛盾纠纷的机构和机制，但由于诉讼调解与行业调解的管辖范围边界不清晰，行业调解的自治权力难以实现，行业调解的权威性无从体现，行业调解仍然附属于法院。为了克服人民调解内部的专业调解委员会的弊端，诉讼调解与行业调解对接模式有了新的实践模式，主要有以下两种模式：一是诉前模式（法院与行业调解机构共同参与）。调解成功的直接由人民法院出具民事调解书予以确认。调解不成功的由当事人双方继续协商或向法院起诉。二是诉后模式。通过签订协议法院与行业调解机构对立案后的纠纷进行调解，调解成功的双方当事人签收民事调解书，不成功的由人民法院继续审理。此外一些地方还建立了与行业协会之间的联席会议制度、情况通报和矛盾排查等机制。这些新的探索对于金融调解制度的完善提供了实证参考，但与旧的模式相比在本质上并没有新的变化，主体制度构建的核心仍然是人民法院。

结合前文的分析，“大调解模式”产生的背景是创建和谐社会，与推行司法民主和维护稳定政策密切相连，成为一味推行政策的工具应对转型时期的需要[11]。这种模式加剧了长期以来公众对公权力的依附心理和思维习惯[12]。金融纠纷当事人不愿意接受非诉讼纠纷处理，大多数案件仍是倾向选择诉讼直接进入诉讼程序引起机制失衡，对非诉讼解决机制的功能、程序和优点不甚了解。甚至经常出现以在非诉讼纠纷处理时合意有瑕疵为由，要求法院认定以前的调解无效的现象。各大金融机构的格式合同中一般也都选择诉讼方式解决金融纠纷。“大调解模式”的功能和定位与金融调解的功能和定位——追求权威性、中立性、专业性并不相容，金融调解的专业化要求专业的调解员、严密保密的调解程序、合理的调解报酬等制度设计。人民调解制度中人民调解组织免费提供调解，不获取报酬，保密义务孱弱，[13]无法在重大专业纠纷中担此重任。由法院主导的委托调解实践中也并不尽如人意，一方面源于我国的委托调解中不存在统一、具体的规则[14]，另一方面源于法官对案件分流的态度。[15]金融调解发展的制度价值在于其主体路径上的建设性。由于金融调解的专业性、权威性和中立性的要求，不能将它与人民调解不加区分同样使用与诉讼调解相衔接的模式。金融调解作为一种来自实践的自然成长，有可能由于其服务于商业而自然形成的便捷性、专业性、技术性、高度内化的认同性，使它既有可能摆脱了由法院充任调解主体，也有可能摆脱了基于行政条块架构的调解网络，从而单独构建独立的调解主体制度。