第一节 社会工作法规与政策体系

考点一 社会工作法规体系

所谓社会工作的法规，就是社会工作者在从事专业社会工作服务的过程中涉及的国家法律和各级政府制定的法规。

1.法规的含义

法规是指国家立法机构和政府行政机关为规范个人和组织的行为、维持社会各方面的运行秩序和对社会各个方面实施有效的管理而制定的各种规范性文件的总称。

法规具有较强的规范性和强制性，规范性体现在它必须要按照规范化的程序去制定和实施，并且以规范性的方式去表述和发布；强制性体现在它一经制定和颁布，在其适用范围内就必须得到有效的执行。违反法规的行为应该得到纠正，严重的还应该受到惩处。

2.法规的主要种类

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，我国的法规体系主要包括国家法律、行政法规、国务院部门规章和地方性法规、地方政府规章等。

（1）国家法律

国家法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的各种法律的总称。相比其他法规，国家法律在民主性和权威性方面具有突出的优势。首先，国家法律的制定过程需要在广泛协商和征求意见的基础上获得全国人大或其常务委员会的表决通过，因此通过国家的立法程序制定的法律具有高度的民主性，能够代表民众的意愿，更好地体现民意和民主决策的原则，具有更坚实的民众基础。其次，通过立法程序制定的国家法律具有最高的权威性和强制性，在全国范围内的所有个人和组织都必须遵守，各级政府机关也必须依法执行。

（2）行政法规

行政法规是指国务院根据宪法和法律制定的有关行政管理等方面的规范性文件。制定与发布行政法规，是宪法赋予国务院的一项重要职权。行政法规一方面是为了执行国家法律而需要对有关事项做出更具体的规定；另一方面是为国务院行政管理职权范围内的事项制定规范。国务院通过各项行政法规规范经济和社会生活，也规范政府的各项政策行动。按照国务院《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规称“暂行条例”或“暂行规定”。

（3）国务院部门规章

国务院有关部门，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在部门的职权范围内依法按照《规章制定程序条例》制定的规章。这里所指的国务院部门规章的制定机关包括国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。规章的名称一般称“规定”“办法”等，但不得称“条例”。国务院部门规章体现行政机关的权力责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。国务院部门规章在其制定的部门权限范围内具有行政约束力。

（4）地方性法规

地方性法规是指根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《立法法》等有关法律的规定，由省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件，以及自治州、自治县的人民代表大会常务委员会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。制定地方性法规一方面是为了执行法律、行政法规的需要，根据本行政区域的实际情况对法律和行政法规的实施做出一些具体规定；另一方面是针对地方性事务制定在本行政区内有效的法规。地方性法规可以称“实施办法”或“条例”。

（5）地方政府规章

地方政府规章是省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。地方政府规章一般称“规定”或“办法”。

3.法规的制定过程

法规的权威性和强制性决定了法规制定的严肃性。因此，我国的《立法法》和《行政法规制定程序条例》对法规制定提出了明确的要求。

（1）法律制定的责任主体及程序

根据《宪法》的要求，第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过了《中华人民共和国立法法》，并于2000年7月1日起施行，2015年3月15日进行了修订，该法共六章105条，包括总则、法律、立法权限、全国人民代表大会立法程序、全国人民代表大会常务委员会立法程序、法律解释以及行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。

关于立法的责任主体，《立法法》做了明确的规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。也就是说，全国人民代表大会及其常务委员会具有制定法律的权力，除此之外的其他任何机构都不具备制定全国性法律的权力。此外，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会在立法权限上也有所不同。根据《立法法》规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，而全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部门补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

关于法律制定的程序，《立法法》对法律案的提出、审议、表决通过和发布等环节都有明确的规定：

首先，关于法律议案的提议，《立法法》对于有权向全国人民代表大会和向全国人民代表大会常务委员会提交法律案的责任主体和程序做了详细的规定。通过这些详细的规定既可以保证立法者（人大代表及相关机构）、行政主体（国务院、中央军事委员会等）和司法主体（高法高检等）各方在提出法律案的权利，同时也保证提出法律案的权威性、规范性和严肃性。

其次，《立法法》对法律案的审议做了规定。人大代表（或常委）对法律案的审议是人大代表行使立法权的重要环节，同时也是最终通过的法律能够更加合理、更加具有代表性的保障。因此，对人大代表（或常委）审议法律案环节的民主性和严肃性都提出了很高的要求。

再次，《立法法》还对法律案的表决和发布做出了规定。全国人民代表大会审议的法律案由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。常务委员会审议的法律草案，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。全国人民代表大会或其常务委员会通过的法律都由国家主席签署主席令予以公布。

（2）法规制定主体及程序

根据《宪法》《立法法》《国务院组织法》的有关规定，国务院在2001年制订了《行政法规制定程序条例》。该条例共有七章37条，对行政法规制定程序总则、立项、起草、审查、决定与公布以及行政法规解释等方面都做了较为详细的规定。《立法法》和《行政法规制定程序条例》对各种法规制定的规定有以下三个要点：一是对各种法规的制定主体做出了规定。其中，行政法规的制定由国务院负责，国务院部门规章由相关的国务院部门负责制定，地方性法规由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会负责，也就是说，省一级的人民代表大会及其常务委员会具有地方性法规的立法权。但《立法法》同时也规定，较大的市的人民代表大会及其常务委员会在一定条件下也可以制定地方性法规，但需要报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。二是《立法法》对各类法规之间的关系作出了明确的规定，以便明确区分各类法规之间的效力层级，防止法规制定和实施时各类法规之间发生矛盾冲突。三是《立法法》对各类法规的制定程序作出了一般性的规定，而《行政法规制定程序条例》则对国务院制定行政法规的程序做了细致的规定。

* 小试牛刀 1.《中华人民共和国立法法》对立法的责任主体做了明确的规定：全国人民代表大会和（ ）行使国家立法权。

A.全国人民代表大会常务委员会 B.国务院

C.省级人民政府 D.自治区的人民代表大会

【解析】A。

2.根据《立法法》规定，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律的主体是（ ）。

A.全国人民代表大会 B.全国人民代表大会常务委员会

C.国务院 D.省级人民政府

【解析】B。

考点二 社会政策体系

1.政策和公共政策

政策是政府和政党为实现其目标而制定的总体方针、行动准则和具体行动的总和。从内容上看，政策既包括政府和政党有关行动的规则体系，也包括为了促进各项事业发展而制定各种规划和方案、投入公共资源、设立和实施项目等方面的具体行动。

公共政策是指政府或政党为了维护经济与社会正常的运行与发展，处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则的总和。政府的公共政策具有公共性、权威性、价值性以及阶级性与社会性的统一等特点。

公共政策是一个庞大而复杂的公共行动体系，包括经济政策、社会政策、文化政策、环境政策、国防政策、外交政策等大类。

2.社会政策

社会政策是公共政策体系中重要的方面之一，是政府为了满足民生需求、维护社会公平、解决各种社会问题而通过各种方式调动公共资源、促进各项社会事业发展、为民众提供福利性社会服务的政策体系。

社会政策的主要领域包括社会保障政策（含社会保险、社会救助和社会福利）、医疗卫生政策、劳动就业政策、公共教育政策、住房保障政策以及针对老年人、残疾人、儿童、流动人口等专门对象的权利保护和社会服务政策，促进公益慈善事业发展、激发社会组织活力的相关政策。众多的社会政策共同构成了一个社会政策的体系。

3.社会政策的主体与对象

（1）社会政策的主体

所谓“社会政策”的主体，是指公共政策制定和实施过程中的主动行动者，也就是公共政策的制定者和实施者。

首先，党和国家的政治组织在社会政策的制定和实施中发挥着重要的作用；

其次，社会政策制定和实施中最重要的主体是政府行政部门，即各级人民政府及其相关部门；

再次，社会中的其他各类组织在社会政策的制定和实施中也具有重要的作用；

最后，从广泛意义上看，全体民众都应该是社会政策的主体。

（2）社会政策的对象

社会政策的对象是指各项社会政策所针对的民众，即社会政策范围中各类社会福利项目的受益人和各项社会服务的接受者。

一个国家或地区的社会政策因其所惠及的人群范围和对象差异性的不同而分为普惠型和特惠型两种基本形式。

普惠型社会政策模式是指一项社会政策面对所有的民众，或有关群体中的全体成员，提供基本相同的福利待遇或服务。

特惠型（又称选择型）社会政策则是指只向某些特殊困难的个人和家庭提供特殊的福利待遇和社会服务。

普惠型和特惠型社会政策各有其优缺点。普惠型社会政策的优点是对象覆盖面广，社会效益大，不需要复杂的对象资格甄别程序，因此可以避免“贫困烙印”等问题；缺点在于需要花费的资金量往往很高，对解决贫困问题的针对性不够强。特惠型社会政策与普惠型的优缺点正好相反。

4.社会政策的资源调动方式

（1）政府公共财政对各项社会事业的投入。

（2）各类社会力量对社会服务和公益事业的投入。

（3）政府与社会力量合作的社会政策资源模式和运行方式。

政府与社会力量合作的资源供应有以下几种基本模式：一是动员各种社会力量参与社会福利事业，并在其中分担一定的资源供应责任；二是政府通过减免税收和其他各种优惠政策鼓励各类社会力量参与社会福利事业；三是通过政府购买社会服务等方式向参与社会福利事业和其他各类公益活动的社会力量投入资金，形成公共财政提供的资金与社会力量组织的人力相结合的资源供应模式。

* 小试牛刀 政府为了满足民生需求、维护社会公平、解决各种社会问题而通过各种方式调动公共资源、促进各项社会事业发展、为民众提供福利性社会服务的政策体系是（ ）。

A.公共政策 B.社会政策 C.政策 D.法规

【解析】B。社会政策是公共政策体系中重要的方面之一，是政府为了满足民生需求、维护社会公平、解决各种社会问题而通过各种方式调动公共资源、促进各项社会事业发展、为民众提供福利性社会服务的政策体系。