第六节　代表性世界文化和自然遗产专门保护法的基本分析——以《长城保护条例》为例

《长城保护条例》在中国单一类型专门保护法中具有典型性，在较高层次专门保护法和中央一级专门保护法中具有代表性。 《四川省世界遗产保护条例》在中国综合型专门保护法中具有典型性，在中国区域性专门保护法和地方一级专门保护法中具有代表性。澳门《文化遗产保护法》是特别行政区专门保护法之典型代表。因此，本书选取这三部法律作为具有代表性的中国世界文化与自然遗产专门保护法。

本节和第七节将对《长城保护条例》和《四川省世界遗产保护条例》等两部专门保护法的内容作重点分析，对澳门《文化遗产保护法》内容的分析将放在本书第五章中进行。

一、基本情况

（一）制定

该条例2 0 0 6年9月2 0日由国务院第1 5 0次常务会议审议通过，2 0 0 6 年1 0月1 1日由国务院总理第4 7 6号令公布，2 0 0 6年1 2月1日起施行。

（二）总体结构

《长城保护条例》正文约36 6 7字，未分章，共3 1条。该条例可分为四部分。第一部分大体相当于章条式法律的总则。该部分包括第1条至第4条及第1 5条，共5条，占总条数的1 6﹒1 3 %。第二部分大体相当于章条式法律的分则。该部分包括第5条至第1 4条及第1 6条至第2 3条，共1 8条，占总条数的5 8﹒0 6 %。第三部分大体相当于章条式法律的罚则。该部分包括第2 4条至第3 0条，共7条，占总条数的2 2﹒5 8 %。第四部分大体相当于章条式法律的附则。该部分包括第3 1条，占总条数的3﹒2 3 %。

二、主要内容

（一）第一部分的主要内容

《长城保护条例》的第一部分（包括第1条至第4条及第1 5条）大体相当于章条式法律的总则部分。主要规定了四个方面的内容。

1 ．立法目的和立法依据。立法的目的，一是为了加强对长城的保护，二是规范长城的利用行为。制定本条例的依据是《文物保护法》 。

2 ．保护范围。长城的保护范围是国务院文物主管部门认定并公布的长城段落保护单位本体以及周围一定范围实施重点保护的区域。

3 ．保护原则。应当贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”文物工作方针；坚持科学规划、原状保护的原则。

4 ．保护管理体制和保护管理机构。国家对长城实行整体保护、分段管理，确定长城段落保护机构的责任主体是长城所在地省区市人民政府。

（二）第二部分的主要内容

《长城保护条例》第二部分（包括第5条至第1 4条及第1 6条至第2 3条）大体相当于章条式法律的分则部分。主要规定了十一个方面的内容。

1 ．总体规划制度。包括总体规划的制定、总体规划的内容、保护措施和设立长城保护标志四个方面的内容。

2 ．保护专项经费制度。包括经费来源和保护基金等两个方面的内容。

3 ．专家咨询制度。国家对长城保护实行专家咨询制度，决定长城保护的重大问题当应听取专家的意见。应听取专家意见的事项包括：（ 1）制定长城保护总体规划；（ 2）审批与长城有关的建设工程；（ 3）决定与长城保护有关的其他重大事项。

4 ．保护义务以及鼓励公众参与和奖励，包括保护义务、鼓励公众参与和奖励三个方面的内容。

5 ．调查及认定和核定公布，包括调查和认定、核定公布为全国重点文物保护单位或者省级文物保护单位两个方面的内容。

6 ．长城档案，包括建立省区市长城档案和全国的长城档案两个方面的内容。

7 ．特殊长城段落的保护，包括地处行政区域边界长城段落的保护和地处偏远、没有利用单位长城段落的保护两个方面的内容。

8 ．修缮长城。对长城进行修缮，应当符合下述要求：一是应当依照文物保护法的规定办理审批手续；二是应当由依法取得文物保护工程资质证书的单位承担；三是应当遵循不改变原状的原则。本条同时规定，长城段落已经损毁的，应当实施遗址保护。长城段落因人为原因造成损坏的，其修缮费用由造成损坏的单位或者个人承担。

9 ．工程建设。任何单位或者个人不得在长城保护总体规划禁止工程建设的保护范围内进行工程建设。允许建设的，应符合下列要求：（ 1）在建设控制地带或者长城保护总体规划未禁止工程建设的保护范围内进行工程建设，应当遵守《文物保护法》第1 7条、第1 8条的有关规定；（ 2）进行工程建设应当绕过长城。确实无法绕过的，首先应当采取挖掘地下通道的方式通过长城；无法挖掘地下通道的，则应当采取架设桥梁的方式通过长城。总之，任何单位或者个人进行工程建设，不得拆除、穿越、迁移长城。

1 0 ．从事活动，包括在长城上从事活动的七条禁令、将长城段落辟为参观游览区应当坚持的原则和应当具备条件、将长城段落辟为参观游览区的要求和在参观游览区内举行活动和设置服务项目的要求四个方面的内容。

1 1 ．长城遭受损坏报告的处置。任何单位或者个人发现长城遭受损坏向保护机构或者所在地县级人民政府文物主管部门报告的，接到报告的机构或者部门首先应当立即采取控制措施；并应向县级人民政府和上一级人民政府文物主管部门报告。

（三）第三部分的主要内容

《长城保护条例》的第三部分（包括第2 4条至第3 0条）大体相当于章条式法律的罚则部分。第三部分主要对七类违反本条例的行为设定了相应的行政责任和刑事责任。

1 ．造成长城损毁的法律责任。违反本条例规定造成长城损毁构成犯罪的，应依法追究刑事责任。已经违反有关治安管理的法律规定但尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安处罚。

2 ．违法进行工程建设的法律责任。违法进行工程建设的，应依照《文物保护法》第6 6条的规定责令改正，造成严重后果的，处1万元以上5 0万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书。

3 ．违法将长城段落辟为参观游览区或违法在参观游览区内设置的服务项目的法律责任，包括三个方面的内容：（ 1）违法将长城段落辟为参观游览区的，应依法予以取缔并没收违法所得；造成长城损坏的，应并处5万元以上5 0万元以下的罚款。 （ 2）长城段落辟为参观游览区未按照规定备案的，责令限期改正，逾期不改正的，依照上述规定处罚。（ 3）设置服务项目不符合长城保护总体规划要求的，责令改正，没收违法所得。

4 ．违法在长城上架设和安装设施和设备等行为的法律责任。责令改正，造成严重后果的，对个人处1万元以上5万元以下的罚款，对单位处5万元以上5 0万元以下的罚款。

5 ．违法在长城上取土、取砖（石）或者种植作物或有组织地在未辟为参观游览区的长城段落举行活动的法律责任。由县级人民政府文物主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，对个人并处10 0 0元以上50 0 0元以下的罚款，对单位并处1万元以上5万元以下的罚款。

6 ．行政机关渎职的法律责任。行政机关有下列三种情形之一的：（ 1）未依照本条例的规定，确定保护机构、划定保护范围或者建设控制地带、设立保护标志或者建立档案的；（ 2）发现不符合条件的长城段落辟为参观游览区未依法查处的；（ 3）有其他滥用职权、玩忽职守行为，造成长城损坏的，由上级行政机关责令改正，通报批评；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依照《文物保护法》第7 6条的规定给予行政处分；情节严重的，依法开除公职。

7 ．保护机构渎职的法律责任。保护机构有下列两种情形之一的：（ 1）没有对长城进行日常维护、监测或者没有建立日志的；（ 2）发现长城存在安全隐患，没有采取控制措施或者没有及时报告的，由长城所在地省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重的，依法开除公职。

（四）第四部分的主要内容

《长城保护条例》第四部分（第3 1条）大体相当于章条式法律的附则。第四部分规定了本条例的施行时间，即本条例自2 0 0 6年1 2月1日起施行。

三、质量分析

《长城保护条例》正文约36 6 7字，未分章，共3 1条，是一部中等规模的中国世界文化与自然遗产专门保护法。

（一）名称尚需完善

该条例是国务院制定的长城世界文化遗产保护的专门行政法规。 《长城保护条例》这一名称与它所体现的内容相吻合并且效力等级清晰分明。由于该条例未分章，因而无各部分名称是否适当的问题。但是，该总名称存在两大不足：第一，标题缺少“世界文化遗产”一词。第二，标题缺少适用地的地名，即缺少“中华人民共和国”一词，尽管这是目前中国行政法规命名的习惯做法。总之，《长城保护条例》的名称尚需完善。

（二）内容结构较完整

1 ．一级内容完整

一部法律法规应具备的基本内容一般包括：第一，总则方面内容，即关于立法目的和立法依据、保护基本原则（方针） 、适用范围或保护对象和保护管理体制或保护管理机构方面的内容。第二，分则方面内容，即关于具体保护管理制度和办法方面的内容。第三，法律责任（罚则）方面的内容，即关于违反本法规定应承担法律责任方面的内容。第四，附则方面的内容，即关于法律法规一些用语的含义、施行日期以及原有法律法规的处理等内容。

《长城保护条例》第一部分包括第1条至第4条及第1 5条，相当于章条式法律的总则部分。该部分共5条，占总条数的1 6﹒1 3 %。第二部分包括第5条至第1 4条及第1 6条至第2 3条，相当于章条式法律的分则部分。该部分共1 8条，占本法总条数的5 8﹒0 6 %。第三部分包括第2 4条至第3 0条，相当于章条式法律的罚则部分。该部分共7条，占本法总条数的2 2﹒5 8 %。第四部分包括第3 1条，相当于章条式法律的附则部分。该部分共1条，占本法总条数的3﹒2 3 %。总之，《长城保护条例》的四部分内容涵盖了一部法律应当具备的基本内容，一级结构完整、内容完备。

2 ．各部分的二级内容结构完整

第一部分规定了立法目的和立法依据、保护范围、保护原则以及长城保护管理体制和保护管理机构四个方面的内容。这些内容涵盖了一部法律的总则应当具备的基本内容。因此，该部分结构完整，所规定的内容很全面。

第二部分主要规定了总体规划制度、保护专项经费制度、专家咨询制度、保护义务以及鼓励公众参与和奖励、调查及认定和核定公布、长城档案、特殊长城段落的保护、长城修缮、工程建设、从事活动和长城遭受损坏报告的处置十一个方面内容。这些内容涵盖了一部法律的分则应当具备的基本内容。因此，该部分结构完整，所规定的内容全面而丰富。

第三部分主要对造成长城损毁、违法进行工程建设、违法将长城段落辟为参观游览区或者违法在参观游览区内设置服务项目、违法在长城上架设和安装设施和设备、违法在长城上取土取砖（石）等、行政机关渎职、保护机构渎职七类违反本条例的行为设定了相应的行政责任和刑事责任。这些内容涵盖了一部法律的罚则应当具备的基本内容。因此，该部分结构完整，所规定的内容比较全面。

第四部分规定了本条例的生效时间。附则规定关于法律法规一些用语的含义、施行日期以及原有法律法规的处理等内容。其中，本法律的生效时间是必须加以规定的；而其他内容，包括法律一些用语的含义以及原有法律法规的处理等，则可以根据具体情况来选择规定。从这个意义讲，第四部分结构完整、内容完备。

总之，《长城保护条例》是一部一级和二级结构完整、内容完备的法。

（三）内容安排基本有序

1 ．一级内容安排合理

该条例的一级内容按顺序排列，即按总则、分则、罚则和附则顺序排列，内容安排合理。

2 ．部分二级内容的安排存在问题

第三部分和第四部分的二级内容安排合理，但第一部分的二级内容安排存在一定问题，第二部分的二级内容安排存在较严重问题。

（ 1）第一部分的二级内容安排存在一定问题。第一部分在安排立法目的和立法依据、保护范围和保护原则三个方面内容时，都按顺序排列，内容安排合理。但对长城保护管理体制和保护管理机构这一内容的安排有问题，即将本应放在总则部分的“保护管理机构”内容下移到分则中，安排在第1 5条。未按顺序排列，内容安排不合理。

（ 2）第二部分的二级内容安排存在较严重问题。按照一般排序规律，总体规划制度应放在本部分的首要位置，接着规定保护范围、建设控制地带，然后按一定规律规定其他保护制度和办法。具体讲，该条例应按总体规划制度、保护专项经费制度、专家咨询制度、保护义务以及鼓励公众参与和奖励、调查及认定和核定公布、长城档案、特殊长城段落的保护、长城修缮、工程建设、从事活动和长城遭受损坏报告的处置顺序来排列上述十一个方面内容。但是，该部分内容的实际排序则是：保护经费、专家咨询制度、保护义务、奖励、调查及认定和核定公布、总体规划制度、保护范围和建设控制地带、工程建设和从事活动、保护标志、长城档案、特殊长城段落的保护、从事活动的禁令、辟为参观游览区、长城遭受损坏报告的处置和长城修缮制度。由此可见，部分内容排列无序，安排不合理。

（四）内容比较科学

1 ．总则内容比较科学

立法目的和立法依据科学合理。《条例》第1条规定：“为了加强对长城的保护，规范长城的利用行为，根据《中华人民共和国文物保护法》（以下简称文物保护法） ，制定本条例。 ”把立法目的和立法依据放在首要位置，并把对世界文化与自然遗产的保护的促进作为一个总体性的目标，体现了对世界文化遗产长城的高度重视。

保护原则的规定存在一定问题。 《条例》第3条规定了保护总原则：“长城保护应当贯彻文物工作方针，坚持科学规划、原状保护的原则。 ”这一规定层次分明，不足之处是仍在沿用以前惯用的“原状保护”的表述，没有依照《世界遗产公约》的要求与时俱进地修改为“确保世界文化和自然遗产的真实性和完整性” 。

长城定义及保护范围的界定科学。 《条例》第2条规定长城定义及范围：“本条例所称长城，包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等。受本条例保护的长城段落，由国务院文物主管部门认定并公布。 ”采用此种方式界定长城范围符合长城保护法所调整社会关系的要求，有助于让人们一目了然地了解长城的范围。

保护管理体制和保护管理机构的规定科学合理。 《条例》第4条规定了保护管理体制：“国家对长城实行整体保护、分段管理。国务院文物主管部门负责长城整体保护工作，协调、解决长城保护中的重大问题，监督、检查长城所在地各地方的长城保护工作。长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照文物保护法、本条例和其他有关行政法规的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。 ”第1 5条规定了保护管理机构：“长城所在地省、自治区、直辖市人民政府应当为本行政区域内的长城段落确定保护机构；长城段落有利用单位的，该利用单位可以确定为保护机构。保护机构应当对其所负责保护的长城段落进行日常维护和监测，并建立日志；发现安全隐患，应当立即采取控制措施，并及时向县级人民政府文物主管部门报告。 ”该条例在规定保护管理体制和保护管理机构时，定位准确，切合实际，因而很科学。

2 ．第二部分（分则）的内容科学合理

该部分主要规定了总体规划制度、保护专项经费制度、专家咨询制度、保护义务以及鼓励公众参与和奖励、调查及认定和核定公布、长城档案、特殊长城段落的保护、长城修缮、工程建设、从事活动和长城遭受损坏报告的处置十一个方面内容。这些规定针对性较强，并且与世界文化遗产保护的新要求相一致，科学合理。

3 ．罚则内容的科学性强

该部分在对违反本条例规定的行为的法律责任进行规定时，无论是原则规定还是具体规定，都做到了如下几点：一是内容符合上位法要求；二是各种违法情形的定位准确，用词用语规范。

4 ．附则内容的科学性强

该部分在对本条例施行时间作规定时，做到内容合理、用词用语规范且简洁。

总之，尽管第二部分的二级内容安排不很合理，但从总体上看， 《长城保护条例》仍是一部内容安排基本有序的法。

综上所述，尽管存在一些不足，但从总体上看，《长城保护条例》结构较完整、安排基本有序、内容比较完备和科学，是一部质量较好的世界文化和自然遗产专门保护法。