第五节　中国世界文化和自然遗产专门保护法主要内容的基本分析

中国世界文化与自然遗产专门保护法共有5 9部，其正文总字数超过2 2万字，没有必要逐一对每部专门保护法的内容详细加以分析。对专门保护法内容的分析将分步进行：首先，在本节对全部专门保护法的内容做概述式分析，即主要分析这些法所规定内容的基本情况；之后，在第六节重点分析具有代表性的专门保护法所规定内容的质量，即所规定的内容是否完整、合理和科学。

一、主要内容概述

5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法所规定的主要内容的基本情况详见表2—1 2。

二、主要内容的基本分析

下面，根据表2—1 2的统计资料，对全部5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法主要内容的基本情况作一分析。

（一）内容结构的基本情况

1 ．一级内容结构的基本情况

（ 1）绝大多数专门保护法一级内容结构完整、内容完备。5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法中有5 8部法（占比为9 8﹒3 1 %）具备了一部法律法规应具备的基本内容，包括：第一，总则方面，即关于立法目的和立法依据、保护基本原则（方针） 、适用范围或保护对象和保护管理体制或保护管理机构方面的内容。第二，分则方面，即关于具体保护管理制度和办法方面的内容。第三，法律责任（罚则）方面，即关于违反本法规定应承担法律责任方面的内容。第四，附则方面，即关于法律法规一些用语的含义、施行日期以及原有法律法规的处理等内容。

内地采用分章列条式的专门保护法一般将规定立法目的和立法依据、保护基本原则（方针） 、适用范围或保护对象和保护管理体制或保护管理机构方面内容的部分命名为“总则” ，澳门《文化遗产保护法》将规定此方面内容的部分命名为“一般规定” 。内地采用分章列条式的专门保护法一般命名若干章来分别规定具体保护管理制度和办法方面的内容，或将规定具体保护管理制度和办法方面内容的部分总命名为“分则” ，澳门《文化遗产保护法》将规定此方面内容的部分命名为“一般规定” 。内地采用分章列条式的专门保护法一般将规定违反本法规定应承担法律责任方面内容的部分命名为“法律责任”或“罚则” ，澳门《文化遗产保护法》则将规定此方面内容的部分命名为“处罚制度” 。也有部分专门保护法将奖励规定下移至此，命名为“奖励与处罚” 。内地采用分章列条式的专门保护法一般将规定法律法规一些用语的含义、施行日期以及原有法律法规的处理等内容的部分命名为“附则” ，澳门《文化遗产保护法》则将规定此方面内容的部分命名为“最后及过渡规定” 。

（ 2）个别专门保护法一级内容结构不完整。5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法中，有1部专门保护法（占比为1﹒6 9 %）的一级内容不完整，未对附则方面的内容作出任何规定，即《贵州省赤水河流域保护条例》 。

2 ．二级内容的基本情况

（ 1）绝大多数专门保护法总则二级内容结构完整、内容完备。第一，全部5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法，无论是采用分章列条式的还是采用条款式的，都对总则方面的“立法目的和立法依据、适用范围或保护对象以及保护管理体制或保护管理机构”等内容作出了不同程度的规定，内容完整。其中，澳门《文化遗产保护法》依当地立法规范，是将“管理体制或保护管理机构”内容放在分则中。第二，绝大多数（ 5 5部，占比为9 3﹒2 2 %）中国世界文化与自然遗产专门保护法对总则方面的“保护基本原则（方针） ”作出了不同程度的规定，内容完整。但有4部专门保护法（占比为6﹒7 8 %）未规定保护基本原则（方针） ，内容不完整。未规定保护基本原则（方针）的法分别是《苏州园林保护和管理条例》 《桓仁满族自治县五女山山城保护管理条例》 《新宾满族自治县清永陵保护管理条例》和《周口店遗址保护管理办法》 。

（ 2）多数专门保护法分则二级内容结构完整、内容完备。此部分规定一般由若干章（条）组成，篇幅最大。因具体情况的不同，各个专门保护法的此部分规定，无论在内容上还是在篇幅上，往往存在较大差异。如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》的此部分包括第二章保护对象与保护范围、第三章保护管理与利用等两章。再如澳门《文化遗产保护法》的此部分包括第二章文化遗产委员会，第三章被评定的不动产，第四章澳门历史城区，第五章被评定的动产，第六章考古遗产和第八章奖励、优惠和支援，共6章。所有5 9部世界文化与自然遗产专门保护法，无论是采用分章列条式的还是采用条款式的，都对具体保护管理制度和办法等内容作出了不同程度的规定，内容比较完整。

（ 3）多数专门保护法法律责任（罚则）二级内容结构完整、内容完备。所有5 9部世界文化与自然遗产专门保护法，无论是采用分章列条式的还是采用条款式的，都对违反本法规定应承担法律责任等内容作出了不同程度的规定，内容比较完整。

（ 4）多数专门保护法附则方面二级内容结构完整、内容完备。第一，绝大多数（ 5 8部，占比为9 8﹒3 1 %）世界文化与自然遗产专门保护法，无论是采用分章列条式的还是采用条款式的，都对法律法规一些用语的含义、施行日期以及原有法律法规的处理等内容作出了不同程度的规定，内容比较完整。第二，有1部专门保护法（占比为1﹒6 9 %）未对附则方面的内容作出任何规定，内容不完整，即《贵州省赤水河流域保护条例》 。

（二）内容安排的基本情况

1 ．绝大多数专门保护法的内容安排合理

5 9部世界文化与自然遗产专门保护法中，有5 4部法（占比为9 1﹒5 3 %）的内容按顺序排列，即按总则、分则、法律责任（罚则）和附则顺序排列，内容安排合理。

2 ．少数专门保护法的内容安排不合理

5 9部世界文化与自然遗产专门保护法中，有5部法（占比为8﹒4 7 %）的内容没有完全按顺序排列，安排不合理。这些法及不合理的具体情形为：（ 1）《长城保护条例》将本应放在总则部分的“保护管理机构”内容下移到分则中（未分章，第1 5条） 。（ 2）《大同市云冈石窟保护管理条例》将本应放在分则部分的“奖励”内容移出并与法律责任（罚则）内容合并，合并后的章名为“第四章奖励和处罚” 。（ 3）《湖北省武当山风景名胜区管理办法》将本应放在分则部分的“奖励”内容移出并与法律责任（罚则）内容合章，合并后的章名为“第七章奖励与处罚” 。（ 4）《云南省澄江动物化石群保护规定》将本应放在分则部分的“奖励”内容移出后放在法律责任（罚则）内容条款和附则内容条款之间（未分章） 。（ 5）《周口店遗址保护管理办法》将本应放在分则部分的“对保护范围和建设控制地带内现有的污染环境的工矿企业，应当加强监测，并按照保护规划的规定逐步迁出。 ”（第2 3条）内容移放在法律责任（罚则）内容条款和附则内容条款之间（未分章） 。

总之，5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法中的绝大多数法的内容，特别是经修订或重新制定后法的内容，名称适当、内容比较完整、内容安排比较合理，专门保护法内容日趋合理。

（三）内容的科学性分析

5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法的内容加起来十分庞大，且各个具体专门保护法分则、罚则和附则等方面的内容差异较大不具有可比性。为此，此节只以5 9部专门保护法总则方面的内容为例来对专门保护法内容表述的科学性进行一般性分析。为了弥补此不足，下一节将选择一些具有代表性的世界文化和自然遗产专门保护法来对专门保护法内容表述的科学性进行重点分析。

1 ．绝大多数专门保护法内容的科学性较强

（ 1）立法目的和立法依据的规定日趋科学。1）专门保护法都把立法目的和立法依据放在首要位置。5 9部世界文化与自然遗产专门保护法无一例外地把立法目的和立法依据放在首条就是最好的证明。例如， 《长城保护条例》第1条规定：“为了加强对长城的保护，规范长城的利用行为，根据《中华人民共和国文物保护法》制定本条例。 ”《四川省世界遗产保护条例》第1条规定：“为了加强对四川省世界遗产的保护和管理，根据国家有关法律法规，结合四川实际，制定本条例。 ”《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》第2条规定：“为了有效保护和合理利用三江并流世界自然遗产地资源，根据有关法律、法规，结合当地实际，制定本条例。 ”把对世界文化和自然遗产的保护作为立法目的放在首要位置，并把对世界文化和自然遗产保护的促进作为一个总体性目标是这些法的一个共同亮点，体现了对世界文化与自然遗产保护的高度重视。2）重视并强调按照《世界遗产公约》的要求确保世界文化与自然遗产的真实性和完整性。在研究过程中，作者欣慰地看到这些法的另一个亮点：近些年制定或重新修订的法在规定立法目的时，开始重视并强调按照《世界遗产公约》的要求确保世界文化与自然遗产的真实性和完整性。例如， 《世界文化遗产保护管理办法》第1条规定：“为了加强对世界文化遗产的保护和管理，履行对《保护世界文化和自然遗产公约》的责任和义务，传承人类文明，依据《中华人民共和国文物保护法》制定本办法。 ” 《陕西省秦始皇陵保护条例（ 2 0 1 0年修正本） 》第1条规定：“为了加强秦始皇陵的保护，保持秦始皇陵的历史风貌和自然环境的真实性、完整性、协调性，根据《中华人民共和国文物保护法》和有关法律、行政法规，结合秦始皇陵保护工作实际，制定本条例。 ”

（ 2）保护基本原则（方针）的规定日趋科学。 《世界文化遗产保护管理办法》第3条规定：“世界文化遗产工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，确保世界文化遗产的真实性和完整性。 ”《西湖文化景观保护管理条例》第3条规定：“西湖文化景观保护管理应当以真实、全面地保存并延续遗产历史信息及全部价值为目的，坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，按照《保护世界文化和自然遗产公约》《奈良真实性文件》和《中国文物古迹保护准则》的要求，确保遗产的真实性和完整性。 ”《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》第3条规定：“丝绸之路历史文化遗产的保护和管理，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的原则，正确处理丝绸之路历史文化遗产保护与社会经济发展、人民群众生产生活的关系，确保丝绸之路历史文化遗产的真实性和完整性。 ”《西藏自治区布达拉宫保护管理办法》第2条规定：“布达拉宫作为世界文化遗产和全国重点文物保护单位，应当坚持保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针，保持其真实性和完整性。 ”这些规定把握住了中国世界遗产保护管理中的基本矛盾，找准了问题的关键。同时，这些规定履行了对《世界遗产公约》的义务，尊重并强调了《世界遗产公约》所确立的世界文化与自然遗产的保护基本原则，规定日趋科学。

（ 3）适用范围的界定更加科学。早期的专门保护法多采取单从主体的角度或单从行为的角度来界定适用范围，目前，越来越多的专门保护法开始从主体和行为相结合的角度来界定其适用范围。例如，修订后的《云南省三江并流世界自然遗产地保护条例》第2条规定：“在三江并流世界自然遗产地范围内从事保护、利用活动的单位和个人，应当遵守本条例。 ”《江西省龙虎山和龟峰风景名胜区条例》第2条规定：“龙虎山和龟峰风景名胜区的规划、保护、利用和管理，适用本条例。 ”《福建省武夷山景区保护管理办法》第2条规定：“在武夷山景区范围内，从事保护、管理和开发利用风景名胜资源的活动应当遵守本办法。 ”《广东省丹霞山保护管理规定》第3条规定：“在丹霞山范围内进行保护管理、开发利用、科学研究、生产生活、旅游和建设等活动，应当遵守本规定。 ”《陕西省秦始皇陵保护条例（ 2 0 1 0年修正本） 》第2条规定：“在秦始皇陵进行文物保护、生产生活、经营服务、旅游开发、参观游览等活动的组织和个人，应当遵守本条例。 ”采用此种方式界定适用范围更符合世界遗产保护法所调整社会关系的要求。

2 ．部分专门保护法内容表述的科学性较差

1 ／ 3左右的地方专门保护法的制定或修改的时间距今已超过1 0年，其中有7部还是2 0世纪末制定的，这些保护法的部分内容已经过时，急需修改。例如，1 9 9 7年颁布实施的《云南省澄江动物化石群保护规定》第3条规定：“对澄江动物化石群实行有效保护、有度科研、有序开发的方针。 ”该条规定反映出的是保护与开发并重的陈旧理念。世界文化与自然遗产保护形势在不断变化、新的保护要求在不断提出，如何适应不断发展变化的新形势、新要求对已有的专门保护法进行及时修订已成为一个大问题。再如，《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》第5条规定：“省人民政府设立大运河遗产保护和申遗工作领导小组，协调大运河遗产山东段保护工作中的重大事项，审订、修改大运河遗产山东段保护规划。 ”该办法2 0 1 3年7月8日经山东省人民政府第9次常务会议审议通过，同日以省长令方式发布，自2 0 1 3年1 0月1日起施行。当时，大运河尚未录入《世界遗产名录》 。2 0 1 4年6月2 2日，在卡塔尔多哈举行的联合国教科文组织第3 8届世界遗产委员会会议上，“中国大运河”被批准列入《世界遗产名录》 ，成为我国第3 2处世界文化遗产和第4 6处世界文化与自然遗产。“中国大运河”成为世界文化与自然遗产后，《山东省大运河遗产山东段保护管理办法》第5条关于“省人民政府设立大运河遗产保护和申遗工作领导小组，协调大运河遗产山东段保护工作中的重大事项，……”的规定就无再存在之必要，应当修改删除。该办法的名称也应当与时俱进地修改为《山东省文化景观“中国大运河”山东段保护管理办法》 。

综上所述，尽管存在一些不足，但是从总体上看，5 9部中国世界文化与自然遗产专门保护法中的绝大多数法结构较完整，内容较完备、科学，名称适当。