第四节 高等教育国际化政策工具研究

关于“政策工具”这个概念内涵的理解，目前国内外学者仍然各执己见。^[76]我们认为，对于“政策工具”的准确理解可以从两个方面着手：政策性和工具性。所谓政策性是指政策工具本身也是一种政策而非绝对的工具，例如，激励是一种手段，具有工具性，但是当政策主体实施某种政策需要采取激励手段时必须要制定相应的文本来规范激励行为（如激励范围、对象、方法、奖励额度等），那么这种文本本身也是一种政策文本，当然也就是政策。政策工具的最大特点是其手段性也就是工具性，所以政策工具一定是一种手段和方法、举措，通过这些手段、方法和举措实现政策主体的意愿。可见，政策工具既具有政策性也具有工具性，实际上，在我们日常工作中，不少政策文本中是将这两种性质融合在一个文本中：通常一个政策文本的前半部分可能更多的是政策性的内容，而后半部分更多的是工具性的内容，政策性和工具性融为一体了。

一 关于高等教育国际化政策工具作用的研究

政策工具是推动政策目的得以实现的手段，但是不同的政策工具所能发挥的政策推动效应却不完全一致。这就需要政策主体在实施政策的过程中针对政策的目的和对象的特点以及社会环境等多种要素的综合考虑，选择一种合适的政策工具。从理论上说，并不存在着一种通用的政策工具，也不存在西方学者所鼓吹的具有普世性的政策工具。同一种政策工具在一个群体里有效，但是在另一个群体里可能就无效；在一个时期有效，在另一个时期就无效。例如，有研究者指出，在我国使用的政策工具中直接行政被视为最为有效的政策工具，“政府推行该政策主要是运用直接行政这一权威工具，忽略了高校内部的利益冲突和主观意愿，一味地依靠政府的强制力予以推行。正如我们所见，高校合并出现了各种乱象，这种乱象直接源于政策执行中对主要利益相关者行为动机的忽略，而权威工具的整齐划一性往往忽视了利益的冲突。权威工具是政府使用的最古老和最常见的达成政策目标的技术，包括法律、直接行政、管制等方式。”^[77]可见，直接行政虽然有其强大的政府权威的优势，但是如果滥用这样的权威也会导致政策工具失效进而导致政策的失误，最终还是会影响我国高等教育事业的发展。

政策工具的“双重性”使得其在国家政策的制定和实施的过程中发挥着桥梁作用。在高等教育国际化政策的实施过程中，国家仅仅只有政策本身的设计和要求是难以达到预期的效果的。因此，有研究者提出，“在高等教育国际化进程中，国家层面的力量十分强大，中央通过全国教育工作会议以及各种政策法规，部署和指导本国高等教育国际化的发展方向，但宏观政策始终未能充分考虑到高等教育国际化的各个方面。同时，每个方面及发展阶段不均衡，甚至从无到有，而教育本身是个需要建设和积累的过程。因此，国际化战略是一个长期艰巨的过程，需要国家通过政策工具引导和支撑”^[78]。

吴薇、刘璐璐“以《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》政策文本为分析对象，基于基本政策工具维度和民办教育发展维度构建了二维分析框架，以内容编码、工具分类、统计分析为研究线索，分析了我国民办教育政策存在的问题。研究发现，当前我国民办教育政策存在供给型政策工具相对不足、环境型政策工具运用居多、需求型政策工具相对短缺等问题。未来我国民办教育政策的优化应聚焦三点：优化政策工具组合，提升政策工具与民办教育发展的契合度，注重政策工具的可持续性”。^[79]

朱伟认为，“政策设计是指选择适当的政策工具实现经审慎确定的政策目标，涉及政策理念、政策内容和政策过程。20世纪七八十年代，政策设计研究呈现蓬勃发展的趋势，相关研究聚焦于政策工具与政策执行，至90年代末，全球化和治理思维倡导简化设计的观念，削弱了政策设计的研究。近年来，简化设计的追求在现实中并未实现，使得政策设计再度引起政策研究者的关注，被称为‘新兴政策设计’。‘新兴政策设计’强调对‘工具箱’或混合工具等主题的关注，其中对设计师行为特征以及对情境要素的关注比过去更为深入，但‘新兴政策设计’受到来自社会建构理论、不均衡政策回应、政策行动者等理论的挑战。政策设计研究的复兴，需在‘理论—情境—行动者’三个层面进行有效整合，从而向更具普遍解释力的方向发展。”^[80]

Gómez-Barroso、José-Luis、Feijóo等人坚持这样一种观点，“高等教育国际化政策工具的真正价值不在于当代，而在于对下一代人的影响。我们这一代虽然也会受到政策工具的制约和作用，但是，年轻一代受到政策工具影响的时间会更长，因为他们正在接受这样的教育。因此，政策工具制定者应该更多地考虑年轻一代人的感受和意愿，以便使他们能够从学校的国际化政策中获得更多的收益。”^[81]

Lane提出，“高等学校为了开展国际化教育所开发的政策工具必须要随着时间和外界环境的变化及时更新，以保证政策工具的新鲜程度。政策工具是一个比政策变化更加频繁的事物，对客观环境的变化更加敏感，如果不及时更新就失去了政策工具的价值”^[82]。

二 关于高等教育国际化政策工具类型的研究

与政策工具的内涵理解一样，关于政策工具的分类也是见仁见智，^[83]研究者所持的角度不一样，其对政策工具所做的分类也不一样，甚至大相径庭。“政策工具的分类很多，^[84]目前国际上最通用、最具影响力的分类是麦克唐纳和埃莫尔（L.M.Mc-Donnell ＆ R.F.Elmore）两位学者提出的分类方法，他们把政策工具分为五种：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具。”^[85]针对国外学者的分类，国内研究者也提出了政策工具分类的思路，提出了“权威工具”等概念，并对这些工具作用做了较为客观的分析，吴合文认为，“权威工具在传导政策目标上相对有效，可管理性相对较强，但它的缺点是在解决利益冲突上的不可变通性，特别是对于那些在没有进行充分的民意调查的情况下制定的政策，如果以权威工具强制推行，往往会损害政策的有效性。能力工具在高等教育政策实施中有效发挥作用的两个基本条件是：在提供一定资源的情况下政策目标群体有充分的动机去实现政策目标，高校或个体有充分的自由选择权。激励工具是一把双刃剑，既可以激发高等教育组织及个体的创造性，也可能引起学术社区内部的价值扭曲。”^[86]国内外学者对政策工具分类的研究对于我们分析高等教育国际化政策工具的研究具有一定的借鉴意义。

但是，基于本书的研究的主题是关于高等教育国际化政策工具，因此，我们从如何推动高等教育国际化、培养更多优秀的国际性人才的角度来分析，大致可以将高等教育国际化政策工具分为政治性政策工具、保护性政策工具、激励性政策工具、协作性政策工具等方面。

所谓政治性政策工具，是指我们在鼓励高等学校开展国际化的过程中，要坚持中国特色社会主义这个基本的政治态度。中国的高等教育是在共产党领导下的高等教育，高等学校在办学过程中必须坚持党的教育方针，各级各类高等学校在开展国际化人才培养和国际交流与合作时，必须与我们的教育方针保持一致：无论是我们派出去留学和交流的学生，还是招收来华留学的学生，决不能允许出现在思想和行动上反党反社会主义的倾向。因而，我们在研制政治性政策工具中务必有相应的措施，教师要遵守课堂纪律，学生要遵守我国宪法和教育法律，杜绝出现反对我国根本制度的现象。

所谓保护性政策工具，是指我们在开展高等教育国际化时要有对我国教育主权、高等教育制度、派出留学的学生权益采取保护措施。中国历史进入近代以来经历了殖民地半殖民地的过程，这是中华文明所经历过的最黑暗的历史——中华文明遭受到西方文明的侵蚀、经济受到西方国家的极度压榨和剥削、国家领土被侮辱性地分割、国家主权被有意识地侵略。高等教育从制度到内容都遭受到无情的殖民，中华文化乃至东方文明的高等教育从此走向衰微。时至今日，西方列强仍然在高等教育领域对我们采取歧视性政策^[87]（如不承认中国高等学校学生的学分、不承认我们的培养方案等）。以史为鉴，我国高等学校在开展国际化时，务必要有保护我国高等教育主权、制度和学生的合法权益等方面的意识，上升到政策层面就是我们不仅要有相应的政策，更要有成体系的政策工具。

所谓激励性政策工具，是指对参与国际化进程的各级各类高等学校给予政策、资金、人员乃至机制建设等方面鼓励和倾斜。激励性政策工具是最为常用的政策工具，尤其是在我国高等教育经费投入整体不足、各级各类高校办学经费差别十分巨大的背景下，激励性政策工具会有特别有效的作用。但是，高等学校必须善用这个工具，其中特别需要高等学校做好科学的规划，合理并有效地使用国际化过程中的教育经费。除了给予直接的经费激励之外，国家还需要通过扩大高等学校办学自主权、鼓励高等学校在国际化过程中创新校内管理体制机制也是需要特别予以激励的方面。从长远来看，后者比前者更有深远的价值，否则高等学校就很难“断奶”。

西方国家政府近年来在高等教育国际化政策工具方面特别善于运用激励性政策工具。有不少学者在研究中都指出了这些现象。杨启光在《当代不同国家高等教育国际化政策发展模式》一文中指出，为了促进英国高等学校积极推进国际化进程，“英国政府确定了投入巨额资金、进一步扩大留学生规模、继续提供各种奖学金、高校形成外国学生在英国学习的最佳实践案例、支持大学发展战略合作伙伴等支持性政策，来最大限度地为国际教育贸易服务，以达到让英国置身于世界一流教育行列的目的。”^[88]同样，澳大利亚政府近年来，也是大用特用政策激励工具，张慧洁在《高等教育全球化中政府作用的变化》一文中介绍，澳大利亚政府“从1990年开始，政府决定所有外国学生必须缴付全额费用。此外政府还解除外国学生市场的管制，允许各校直接招收外国学生，可自定并保留外国学生所缴的学杂费，也不会因此影响各大学原先享有的政府经费。这一政策的实施使澳大利亚所有的学校都到外国市场招生”。^[89]可见，激励性政策工具是可以在短时间内起到较好效果的，但受学术伦理规律的影响，激励性政策工具往往具有时效性的特点，必须要与其他政策工具配合使用才能发挥更为持久的效益。

所谓协作性政策工具，是指高等教育国际化不仅仅是高等学校人才培养工作之一，也是事关民族和国家发展的战略性工作，这就需要我们站在国家战略的角度来思考这项工作，国家应该将其纳入国策的范畴来研制相应的政策和政策工具。协作性政策工具应该将国家的高等教育国际化视为一个整体，通过鼓励高等学校相互协作从而构成一个强大的高等教育团队（联合体）。通过这样整合的整体实力开展高等教育国际化，这一点是西方发达国家在体制机制上很难实现的，而这正是我国社会制度的优势，我们应该充分发挥这种优势从而使高等学校在国际化的过程中始终保持强大的态势和有力的话语权。

Goodman提出，“国家立法机关应该为政策工具的设计提供思路和指导，甚至可以直接开发政策工具。高等学校国际化工作需要国家权力机构支持的途径之一就是这些机构能否提供可用的政策工具。政策工具的权威性是保证其实施效果的前提，没有了这个权威性，工具的实效性也会大打折扣。因此，国家权力机构应该在政策工具的开发和使用方面发挥更多的作用。”^[90]

Siddiki、Weible、Basurto、Calanni认为，“高等学校在开展国际化过程中，注意将政策工具设计与政策本身统合和衔接起来，这样无论是政策还是政策工具都能够发挥更好的效果。这就需要政策设计者要正确把握政策内容与政策工具这两个范畴内部各要素之间的关系，协调好这些要素就能持久发挥各自的效力”^[91]。