康熙帝继位之后,东南沿海局势逐渐稳定。在沿海地区官员的积极呼吁下,清廷开始逐步推行解除海禁的措施。

(一)展界开海

康熙八年(1669)正月,康熙采纳广东巡抚王来任等人让广东百姓让迁民回乡复业的主张,取消“迁界令”,拉开了开放海禁的序幕。康熙二十年(1681),康熙帝接受了福建官员姚启圣、施琅等人题请,在福建沿海展界,部分百姓得以回归故土。由于台湾尚未收复,闽粤地区展界仅在局部推行,只展陆,不展海,捕鱼及出海贸易依然受到严格限制。

康熙二十二年(1683),清军攻克澎湖,台湾郑氏大势已去,康熙帝便派人前往东南沿海主持展界一事,“十月二十八日命吏部侍郎杜臻、内阁学士席柱往勘广东、福建海界,工部侍郎金世鉴、副都御史雅思哈往勘江南、浙江”。[31]勘界任务主要有四:(1)察濒海之地以还民;(2)缘边寨营、烽堠,向移内地者,宜仍徙于外;(3)海塘之民以捕鲜、煮盐为主业,业宜弛其禁;(4)故事直隶天津卫、山东登州府、江南云台山、浙江宁波府、福建漳州府、广东澳门各通市舶、行贾外洋,以禁海暂阻,应酌其可行与否。[32]

康熙二十三年(1684),在清军攻取台湾、海氛廓清的形势下,康熙帝认为“船只出海,有裨民生”[33],遂下令全面取消海禁:“今海内一统,寰宇宁谧,满汉人民相同一体,令出洋贸易,以彰富庶之治,得旨开海贸易。”[34]到康熙二十五年(1686)前后,复界扩展到所有迁海地区,近海地区的移民大部分已经迁回原住地,滨海地区的生存环境得到了很大改善。

在推动展界的同时,开海贸易也提上日程。康熙二十三年(1684)四月,清廷允许浙江沿海商民,可驾500石以下船只往海上贸易、捕鱼。同年九月,康熙帝颁下谕旨:“前令开海贸易,谓于闽粤边海民生有益,若此二省民用充阜,财货流通,各省具有裨益。……腹里省份钱粮有余,小民又得安养,故令开海贸易。”[35]

十月,康熙帝再次下诏开海:“今海外平定,台湾、澎湖设立官兵驻扎。直隶、山东、江南、浙江、福建、广东各省先定海禁处分之例,应尽行停止。”[36]至此,清朝自顺治四年开始的海禁政策告一段落。

(二)设立海关

清政府下令开海后,决定实施新的关务制度,以便对海外贸易进行管理。康熙二十三年,户科给事中孙蕙疏进言,海洋贸易宜设立专官收税,得到康熙帝认可。同年九月,户部等衙门遵谕议覆:

福建、广东新设关差,止将海上出入船载贸易货物征税,其海口内桥津地方贸易船车等物,停其抽分,并将各关征税则例,给发监督,酌是增减定例。[37]

康熙二十三年至二十四年(1684~1685年),清廷确定以广州、漳州、宁波、云台山为对外贸易港口,相继设置海关,负责管理海外贸易事务。海关直属户部,不受地方行政管辖,直接向皇帝和户部负责。其主管官员“以内务府司员简充”。主要职责是“职掌水陆通商货税”[38],除此之外,还负责外贸管理、稽查船只及走私物品等。按照清政府规定,一切商民货物,俱由海上船运,自康熙二十四年(1685)起,俱赴(海关)监督纳税。

清初海关税收以明代饷税制为基础,“各关口征收则例不一,有征商税者,有征船料者,有商税、船料并征者”。[39]以闽海关为例,征收关税主要包括船税、货税和附加税,船税按船舶梁头丈尺分等级征收,一年两次,由政府专门派海关人员登船进行丈量计算税额。根据康熙二十五年住税、行税分立之原则,对本国船和外洋船实行不同政策。

外洋船只又可分为东洋船和西洋船,其中东洋船只分四等征税,其中第一等大夹板船,长七丈四五尺,阔二丈三四尺,长阔相乘,得十有八丈,征税银千四百两;西洋船分为三等,第一等船,原征银三千五百两。[40]

康熙二十八年(1689)清帝下谕:

近闻江,浙,闽,广四省海关于大洋兴贩商船遵照则例征收税课,原未累民,但将沿海地方采捕鱼虾及贸易小船概行征税,小民不便,旋又规定,“采捕鱼虾船只及民问日用之物并糊口贸易俱免其收税。”[41]

清初四海关的设置实现了中国古代市舶制度向海关制度转变,是清政府对外贸进行规范化管理的重要体现,同时也是清朝由“禁海”转变为“有限开海”的标志。

(三)船舶管理

虽然清廷开放了海禁,但仍然对海洋经营活动心存警惕,担心其滋生事端,因此必须加以管制。一方面通过规定商渔船只的形制、规模及其出海携带米水数量,设定贸易范围等对海商进行限制;另一方面将滨海居民、船只通过澳甲、船甲等形式编制起来,辅以给照、印烙,以澳甲和汛兵联合稽查,从社会组织角度加强管理。[42]例如康熙收复台湾之后,规定沿海各省赴海上贸易、捕鱼者乘载的船只规模和手续:

许令乘载五百石以下船只,往来行走。仍于各口出入之处,豫行禀明该地方官,登记名姓,取具保结,给发印票。令防守官员验票点数,准其出入。如有打造双桅五百石以上违式船只出海者,不论官兵民人,俱发边卫充军。[43]

鉴于“商船、渔船与盗船一并在洋行走,难于识辨”[44],清政府采纳江苏巡抚张伯行的进言,将商船与渔船严格区分。商船、渔船前后各刻商、渔字样,两旁刻某省、某府、某州、某县第几号商船、渔船及船户某人;商、渔各船户、舵工、水手、客商人等,各给腰牌,刻明姓名、年貌、籍贯,以便巡哨官兵稽查。

对于海外贸易的商船,清政府制定了十分严格的管理政策:(1)人员资格审查。若要从事出海贸易,需在地方官处进行登记审核,审查合格后,要有邻右保结,才能获得出海执照。官方要在出海船身上烙号刊名,令守口官验査,准其出入贸易。[45](2)船只规格限定。康熙开海之初,规定华商只许用500石以下船只出海贸易,禁用双桅,擅造二桅以上大船和运载违禁货物出洋贸易者皆处斩枭示,全家发边卫充军。康熙四十二年(1703)规定有所放宽,商贾船准双桅,双桅船梁头不得过一丈八尺,舵水人等不得过二十八名。其一丈六七尺梁头者,不得过二十四名。(3)搭载货物限定。允许船舶前往外地贸易,但对船上携带的物品规定甚严。严禁船舶装载米、酒、硝磺、石块、军器等物,甚至连制造军器的铁制品都在严密的管控之下。对查获走私货物的官兵,往往可以得到朝廷厚赏。

(四)南洋禁渡

康熙五十五年(1716),在沿海人民纷纷出国谋生的背景下,清廷由于担心前往南洋的汉人与外部势力勾结,“数千人聚集海上,不可不加意防范”[46],遂发布南洋禁令,指令“内地商船,东洋行走犹可,南洋不许行走”,“至于外国商船,听其自来”。[47]

康熙五十六年(1717),清廷规定内地商船不准到南洋吕宋(今菲律宾)和噶喇吧(今印度尼西亚雅加达)等处贸易,南洋华侨必须回国,澳门夷船不得载华人出洋,并严令沿海炮台拦截前往船只,水师各营巡查,禁止私出外境。

南洋禁渡政策虽不是全面禁海,但对刚刚有所恢复的民间海外贸易来说,无疑又是一个沉重打击。雍正五年(1727),蓝鼎元上书雍正帝,指出封关禁海断绝百姓生计,增加了沿海人民生计的困难,将导致社会矛盾激化:

南洋未禁之先,闽广家给户足,鲜有在家饥寒窃劫为非之患。既禁之后,百货不通,民生自蹇。居者苦艺能之无用,使沿海居民,富者贫,贫者困,驱工商为游手,驱游手为盗贼耳![48]

在大臣的反复奏请之下,雍正五年(1727),朝廷最终废除南洋贸易禁令,复准福建商船前往南洋各国贸易,并随即开放了粤、闽、江、浙四口通商口岸。但从前逗留外洋之人,依然不准回籍。