论警察法学及其学科角色定位^[1]

缪文升^[2]

2011年3月国务院学位委员会第28次会议审议批准《学位授予和人才培养学科目录（2011 年）》，目录中增加了公安学为法学学科门类下的一级学科。但如何架构公安学的二级学科体系，成为摆在所有公安院校和从事公安理论研究者的迫切任务。无法回避的是，我国警察法学研究起步较晚，还没有能够对之进行全方位、多视角、多层次和多方面的论证，警察法学在公安学学科体系中的定位没有形成统一意见。当务之急，“我们要进一步研究警察法学的概念、性质、对象、研究方法、学科体系等等。”^[3]在此，我们试图从警察法学的内涵与研究对象、警察法学的学科定位、学科体系等方面对其进行基础理论的探讨，以期为警察法学的二级学科定位提供理论支撑。

一、警察法学及其学科地位

（一）警察法学及其研究对象

对于警察法学的内涵界定存在诸多见解。“警察法学是以警察法律、法规和公安工作实践为研究对象的一门独立的法律科学。”^[4]“警察法学即以警察法为研究对象的一门学科，属于法学的分支学科，是一门刑事法学、行政法学和组织法学相交叉的综合性法学学科。”^[5]警察法学是专门研究警察法律现象及其发展规律的法学学科。^[6]“所谓警察法学，就是立足于警务活动实践，以警察权力的设定、运行、保障、监督、救济为研究核心，以警察法律规范为研究对象的一门法学学科。”^[7]“警察法学是关于警察法律制度和警察法治实践活动的科学，是以警察职能为标准而产生的一门新兴的综合性的学科。”^[8]“警察法学是近年来兴起的一门交叉学科，是法学和警察学的有机结合，旨在研究和解决警察法治建设中的理论与实践问题。”^[9]从这些学者给警察法学下的定义，我们能够发现，警察法学的界定是一个从混沌、模糊、依附的概念用语到逐步上升到科学化的学科高度；是从“静态”角度研究警察法到“动态”角度研究警察活动规律及其现象的过程，并逐步实现“静态”与“动态”的有机统一。

为此，我们认为，警察法学不仅仅是研究警察法律制度或以警察法为研究对象的学科，警察法学作为公安学的二级学科更应该关注运用法学的方法、原理研究警察权力的运行机理，是警察法律制度设定与运行的辩证统一。基于这样的内涵设定，2011年8月，中国警察法学研究会上众多学者认为，“警察法学应该以警察法治实践为逻辑起点，在探索警察法律现象及其发展规律的基础上，以法学基础理论和公安学基础理论研究成果为依托展开研究，警察法学应当属于法学和公安学（警察学） 下属的二级交叉学科。”^[10]具体概述，警察法学所研究的警察法律制度包括警察专门法，即明确以警察为主体及执法主体的法律规范；警察相关法，即没有特别规定警察为执法主体及其职责，但依据警察职权，警察也必须一体适用的法律规范。因此，警察法学的研究对象应该包括警察法律制度及其实践、与警察法律制度密切相关的法律制度、警察法治活动中法律适用所涉及的相关问题等方面。

（二）警察法学的核心和基础性地位

“警察权是一种国家权力，作为国家权力的警察权，具有广义和狭义两方面的含义。在广义上，警察权应指在国家设立、训练、调配、指挥以及监督警察机关（构）、警察力量和警务工作的权力；从狭义上，警察权则是指一定的警察机关（构）和警察人员依法从事警务工作的能力。”^[11]“警察权的产生和形成,不仅有其事实基础和理论基础,而且还有一个法治基础,这个基础就是国家权力机构和组织形式的形成以及警察法体系的建立。”^[12]因此，警察权力的法治化与警察权力的立法、执法、守法、法律监督等方面息息相关。所以，从警察权力的运行过程及运行机制来看，警察法学的研究构成了公安学的核心和基础。

正因为警察执法是国家行政权力实现的重要体现，而法律“设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。”^[13]就规制警察权力而言，警察机关及其警务人员的警务活动被纳入法制的轨道,警务关系通过警察法来加以调整已经成为现代法治社会的准则。因此，突出警察立法的重点，提高警察制度建设的质量，加强对警察法律、法规、规章等规范性文件的清理和修改，完善规范性文件制定程序，都需要从警察法学理论上加以深入研究。就警察执法而言，严格公正规范执法是警察法治关于警察执法的基本要求，主要表现为执法的方法、方式、步骤以及时间的延续性的总和。警察执法程序最重要的特征是行政相对人参与,即参与立法、参与决策、参与管理、参与执法,特别是参与其自身利益有利害关系的各种具体行政行为。^[14]因此，警察权力的行使必须遵循法定原则、有限原则、程序原则和责任原则。就警察执法过程的守法而言，警察在执法活动中必须尊崇法律至高无上的权威，服从法律的统治，这是法治警察的核心价值之所在。而强调警察法治和执法者必须守法，需要在理论上认真研究警察公共理念、平衡理念、程序理念，以及法律优先、职权法定和法律保留等法治理念。再就警察权力的监督机制而言，是指对警察机关及其工作人员行使职权的情况进行监察和督促,以保证其依法准确行使,防止滥用职权或玩忽职守行为的发生。^[15]为此，必须进一步健全和完善对警察权的监督机制,构建一个在完善法律制度基础上的警察权监督体系。因此，无论从警察权力的产生、还是其运行（执法、守法和法律监督）方面而言，警察权力的法治化是分析所有问题的逻辑起点，而这些问题也是警察法学的基础和核心要义。

二、警察法学的学科角色定位

（一）研究警察法学的必要性

首先，警察法学的研究是规范权力与保障公民权利动态平衡的前提。“警察执法的实质，是用权力保障权利，权力服务于权利。当权力与权利发生冲突的时候，权力应当服从权利。这是警察法治的根本精神，一切警察职权和职能，都必须在法治的轨道下运行和实现。”然而，现代法律面临的一个核心问题是如何将警察权的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由空间之时，如何才能保证裁量是适度的。权力必须受到控制理论最早可以上溯至1215年英国的“自由大宪章”中关于犯罪与处罚应具有衡平性之规定。^[16]这一理论的核心是当警察行使公权力而与基本权利发生冲突时，就必须凭借某种审查标准来判断上述公权力的行使是否为宪法所允许，警察权力对公民权利侵害是否适度、合比例，在其间便要有比例原则来发挥决定性作用，作为保护基本权利而“加诸国家之上的分寸要求”。^[17]质言之，警察权力行使的比例原则是指警察实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例对该原则的最著名的、也是最通常的阐述为“三阶理论”，即手段的妥当性、必要性和法益相称性原则。具体而言，就是要求以公权力对人权的“干涉分量”来断定该行为的合法与否，要求在宪法的价值秩序内，对上述行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害，或者说作出的特别牺牲比起公权力由此获得的利益来讲，要小得多，要合算得多，是人民可以合理忍受的程度，否则，公权力的行使就有违法、违宪之虞。因此，在历史上，比例原则最初就孕育萌芽于警察法之中，是警察法上最重要的原则之一。^[18]

其次，警察法学的研究是警察权力行使规范化的理论基础。公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现。”^[19]公安机关执法规范化就正如习近平指出的，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。“如果一种法律秩序较完善地实行着法治的准则，那么，这个法律秩序就比其他法律秩序更为正义。”^[20]德沃金曾指出：无论在任何情况下，强大的自由裁量都是对法律本身的漠视和对法治的践踏。也即弱意义的自由裁量权的有限存在有其必要性。因此，公安执法规范化是法治中国的一种必然的民主政治选择，更是现代法治国家的一种必然的法律主张。当前，我们要深刻认识公安机关加强执法规范化建设的重要性、紧迫性，要将执法理念人本化、执法主体精英化、执法装备信息化、执法流程标准化、执法场所功能化、执法动作创新化“六化”要素融入到执法规范化建设中去。^[21]因此，在当代法治国家，警务活动就是法务活动，法律是一切警务工作的标准。为解决执法流程和标准不全面的问题，公安机关内部对执法有很多相关的制度规范，有《公安机关办理刑事案件程序规定》 《公安机关办理行政案件程序规定》 《公安机关执法细则》等等，对公安机关执法做出了规范。

再次，警察法学的研究是警察权力行使与责任承担统一的必然要求。近现代政治理论和实践的主题就是围绕如何解决公共权力的矛盾而展开的,其中心思想是对公共权力进行限制与约束。而对公共权力的设置课以相应的责任规定和设计,以建立权责统一的公共行政体系,是对公共权力的一种最基础性的控制,也是公共行政合理的理论逻辑。责任规定应该包括两方面的含义:一是政府及其行政人员的行为对社会大众负责 ,即积极意义上的行政责任；二是政府及其行政人员对自己的行为负责,对自身的失职、失误承担相应的责任,即消极意义上的行政责任。警察权力的法治化目的之一就是要确保责任与权力的对等,并建立权力与责任统一的原则。权力与责任统一的原则正体现了对警察权力的规定与控制。一方面,对公共权力课以相应的责任规定体现了责任对权力的明示作用,即责任包含对权力的性质、行使范围的明确规定,这是责任对权力的确认和保护；另一方面,在权力行使的每一过程中,都必须有相应责任的具体规定,也就是说任何权力都被责任所制约和控制,从而可以有效地抵制警察权力的非法扩张,通过对警察权力的这种约束与控制,以确保公共权力行使更加正当和合法。这种权力与责任的统一原则,必然是公共行政的理论逻辑,其最基本的理念就是:任何公共权力都应当处于责任状态,任何公共权力的行使者都应当是责任的承担者,从而让任何公共权力的行使在道义上必须以责任实现“自律”,在心理上以责任实现“他律”。^[22]

（二）警察法学二级学科设置的可能性

警察法学能够成为公安学下的二级学科必须具备的条件要符合相关规定要求。在公安学一级学科建设中,作为其支撑的二级学科都是从不同的角度研究公安执法现象及其处置对策，以及某一方面工作的历史、现状和未来发展规律为重点，以探求这一方面工作的科学方法和手段为目标的。因此，警察法学与这些二级学科有相近的理论基础，研究方法也基本相同，它们是作为一级学科的法学研究的不同方面。

警察法学具有二级学科相对独立的专业知识体系，已形成若干明确的研究方向。警察法学有自己特定的研究对象和研究内容，具有相对独立的专业知识体系，已形成若干明确的研究方向。警察法学是一门以警察职能为标准而产生的公安学二级学科。经过近年来的发展，在警察法学研究领域已经凝练形成了警察法学概论、警察法学本体论、警察法学运行论和警察法学实践论等多个研究方向。

社会对警察法学二级学科有一定规模的人才需求。目前社会急需大量接受过系统的警察法学专业教育训练的专门人才。无论是公安机关、国家安全机关、监狱机关的人民警察，还是人民法院、人民检察院的司法警察，虽然不必成为法学的专门人才，但是都必须熟练掌握系统的警察法学专业知识。各类各级警察机关内部都设有专门的法制工作部门，这些部门的重要性决定了我们需要培养大量的警察法学的专业人才。

构建警察法学二级学科已经基本相对成熟的理论根基。就警察权力的法治化与规范化，比较有代表性的观点有平衡论、控权论等几种。控权论“是一种源于英美国家传统的政府法治理论,主张法应是以权利为本位,对权力进行控制的法”。^[23]平衡论强调法律的本质在于平衡警察权力和相对方权利义务关系,平衡是法律的最优化状态和基本价值导向。^[24]“总的来说，人民主权论、基本权利论、社会管理论、法治政府论、服务政府论以及权力控制论共同作为法的理论基础而存在和发挥作用。”^[25]这些理论共同成为警察法学二级学科的法律渊源。

三、警察法学二级学科体系架构

20世纪90年代之前，国内有关警察法的研究甚少，学术界起初是站在行政法学、刑事法学等学科研究的角度，来审视警察法律制度和警务实践活动的，试图用对这些传统部门法学的研究替代警察法学。^[26]20世纪90年代以后，随着我国警察法治建设的发展，《中华人民共和国人民警察法》的颁布实施，以及一大批警察法律、法规、规章的出台，警察执法和警务活动实践在社会生活中的重要作用日益显现，促使着警察法学的教学和研究逐步走向深入，学术界已经认识到警察法作为独立部门法存在的意义和价值。^[27]

目前，学术界关于警察法学的学科体系内涵的界定仍处于“百花争鸣”状态。惠生武认为，警察法学学科体系大致可以划分为警察法学基本理论、警察法史与警察制度史、域外警察法与警察制度比较、警察组织法、警察刑事执行法、警察公共安全管理法、警务保障法和警务监督救济法等部分。^[28]袁周斌认为，在警察法学研究领域已经凝练形成了警察组织法学、警察行政法学、警察刑事法学、警察监督法学、警察比较法学等多个研究方向。^[29]王运生认为，警察法学的学科内容主要包括: 第一部分，能说明其是一独立学科的内容；第二部分，作为学科的独特性论证；第三部分，归纳全部现有法律规范；第四部分，警察法学的比较研究。^[30]孙振雷认为，警察法学学科体系应当包括警察法学的基础理论、警察组织法、警察行为法、警务保障法、警务监督（救济） 法、其他法域警察法或比较警察法、警务合作法。^[31]诸多学者从警察组织法、行政法、刑事法、救济法及监督法等方面试图对警察学科体系进行架构，但目前仍然没有一种相对权威和系统化的理论体系，更多的是从警察法的层面进行分析和研究，而没有上升到警察法学学科体系高度。

因此，我们试图从法哲学方法论视角对警察法学学科体系进行梳理，并认为，警察法学学科体系至少包括警察法学概论、警察法学本体论、警察法学运行论和警察法学实践论四方面：

就警察法学概论而言，主要研究警察法学的基本理论，包括警察法学的概念、特征，警察法学的研究对象，警察法学的研究方法，基本范畴、警察法史，警察法学的学科地位等一系列基本理论问题。

就警察法学本体论而言，主要研究警察法的基本理论，包括警察法的概念、渊源、体系、作用和产生、发展情况，警察权、警察法律关系，警察法律行为，警察法治理念，中外警察法比较研究等一系列基本理论问题。

就警察法学运行论而言，主要研究警察法学方面的立法、执法、守法、警察职业等方面的基本理论问题。就警察执法所需要的基本法律体系而言，包括警察组织法、警察行为法、警务保障法、警务监督法等方面。在实践的运行中，包括警察立法行为、警察许可行为、警察处罚行为、警察强制行为、警察侦查行为、警察执行行为、警察调解行为、警察服务行为等具体内容。警察执法监督的法治化也是这一部分的重要内容。从实践层面上，警务监督包括警务督察、法制监督、警务公开、警务信访、警察法律责任等方面。因此，需要研究如何监督、控制警察权，明确监督控制的主体、内容、类型、方式、措施、程序，如何有效发挥内部督察和社会监督的作用，防止不当警务行为和警察权的滥用。

就警察法学实践论而言，主要研究警察刑事执法实践、警务安全管理实践、综合警务问题研究等方面。在警察刑事执法实践方面，探索警察刑事执法中的规律，发现在警察刑事调查、刑事侦查以及刑罚执行过程中出现的新问题，分析原因，研究各种刑事执行方法、手段、措施的应用，以及执法程序的运用，针对实践中存在的问题，提出相应的对策和措施。在综合警务问题研究方面，从法学的视角，探索警务体制、机制改革的思路； 研究国家警务与社会警务的关系，以及社会各阶层安全指数，社会不同阶层对警务安全的不同需求；研究分析各种公共安全事件、事故的成因与防范对策，以及警务应急、救援、处置等。

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[1] 基金项目：江苏高校品牌专业建设工程资助项目成果（TAPP）。

[2] 缪文升，男，江苏南通人，法学博士，江苏警官学院法律系副教授。

[3] 王景荣：《关于加强警察法学理论研究的几个问题》，载《公安大学学报》1991年第5期。

[4] 邓国良：《试论警察法学的研究对象和范围》，载《公安大学学报》1989年第4期。

[5] 周云：《警察法学的学科定位》，载《云南公安高等专科学校学报》1999年第4期。

[6] 高文英、孟昭阳：《警察法学的研究现状及其发展完善》，载《公安教育》2002年第5期。

[7] 王运生：《论警察法学在公安法学教育中的地位》，载《河南教育学院学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。

[8] 程琳：《加强警察法学研究 推进警察法治建设》，载《公安教育》2011年第2期。

[9] 程琳：《科学认识警察法学的内涵》，载《人民日报》2012年6月11日。

[10] 孙振雷：《学科增定背景下的警察法学解构与重构》，载《河南警察学院学报》2011年第6期。

[11] 李健和：《我国警察权力配置的现状、问题与原因》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2007年第5期。

[12] 惠生武：《论警察权产生与形成的基础》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第1期。

[13] [美]B.施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第1页。

[14] 姜明安：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版，第6页。

[15] 谢生华：《论警察权的监督机制》，载《甘肃政法学院学报》2004年第5期。

[16] 蔡宗珍：《公法上之比例原则初论——以德国法的发展为中心》，载《政大法学评论》第62期。

[17] 蔡宗珍：《公法上之比例原则初论——以德国法的发展为中心》，载《政大法学评论》第62期。

[18] 蔡震荣：《论比例原则与基本人权之保障》，载《警政学报》1990年第17期。

[19] [美]罗尔斯:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第225页。

[20] [美]罗尔斯:《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第226页。

[21] 俞亮：《浅论执法规范化建设的“六化”要素》，载《公安研究》2012年第2期。

[22] 沈荣华、侯焕春：《论行政强制执行中的行政责任》，载《江海学刊》2000年第6期。

[23] 罗豪才：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第20页。

[24] 罗豪才等：《行政法的平衡论范畴》，载《中国法学》1996年第4期。

[25] 江必新：《行政法基本理论的反思与重构》，载《行政管理改革》2010年第4期。

[26] 惠生武：《警察法学的研究对象与学科体系构建》，载《山东警察学院学报》2011年第6期。

[27] 惠生武、李亚利：《论警察法的法律地位》，载《中央政法管理干部学院学报》1996年第3期。

[28] 惠生武：《警察法学的研究对象与学科体系构建》，载《山东警察学院学报》2011年第6期。

[29] 袁周斌：《警察法学学科的基本问题》，载《天津市经理学院学报》2012年第5期。

[30] 王运生：《论警察法学在公安法学教育中的地位》，载《河南教育学院学报 （哲学社会科学版）》2012年第4期。

[31] 孙振雷：《学科增定背景下的警察法学解构与重构》，载《河南警察学院学报》2011年第6期。