第二节 文献综述

社会治理是多学科共同关注的研究领域。虽然直接研究县级政府社会治理质量测度标准的论文几乎没有，但是从各种角度探讨如何促进社会治理质量提升进而实现“善治”目标的成果早已有之，国内外有关文献数量都非常巨大。

一、国外文献综述

“治理”理论发端于西方的地方实践，西方学者对社会治理研究的深度与广度都是国内目前的研究难以相比的。下面从县级政府治理、公共治理测度两个方面对国外相关的理论研究进行述评。

（一）国外关于县级政府治理的研究

通过文献综视可知，国外关于县级政府治理的研究主要集中于西方发达国家地方治理实践总结与理论探讨两个方面。当然这两种研究取向也是交叉的，只是侧重点不同而已。

1．关于县级政府治理实践的总结研究

国外关于县级政府治理实践的研究是放在地方政府治理实践研究中进行的。研究成果很多，在国内产生重要影响的如理查德·D·宾厄姆（Richard D.Bingham）等的《美国地方政府的管理——实践中的公共行政》（ManagingLocalGovernment:PublicAdministrationin Practice）、文森特·奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）等的《美国地方政府》（Local Government in the United States）、赫尔穆特·沃尔曼（Hellmut Wollmann）的《德国地方政府》（German Local Government）、布赖恩·多莱里（Brian Dollery）的《重塑澳大利亚地方政府：财政、治理与改革》（ReshapingAustralian Local Government:Finance, Governanceand Re-form）、理查德·廷德尔（C.Richard Tindal）等的《加拿大地方政府》（Local Government in Canada）、罗纳德 · J · 奥克森（Ronald J.Oakerson）的《治理地方公共经济》（Governing Local Public Economies）、埃里克·阿尔贝克（Erik Albak）等的《北欧地方政府：战后发展趋势与改革》（Nordic Local Government:DevelopmentalTrends and Reform Activities in the Postwar Period）、戴维·威尔逊（David Wilson）等的《英国地方政府》（Local Government in the United Kingdom）。其中代表性观点如下：

宾厄姆等在强调美国地方政府政治经济独特性基础上，探讨了美国不同地方政府之间的差异性，分析地方政府治理中的法律问题、政策问题、财政问题、资源问题、府际关系问题、行政伦理问题等各种问题。宾厄姆的这些研究角度新颖、内容深刻，对于我国地方政府实践的总结研究有很好的参考价值。

奥斯特罗姆等基于“治理”理论，用“多元化”检视美国地方政府治理，从“支配—自治”内在紧张关系角度系统研究美国地方政府治理，完整、动态地呈现了美国地方政府改革、地方财政制度、地方公共经济、地方组织结构的概况，对美国地方政府制度的演变与发展做出了生动的阐述。奥斯特罗姆对美国地方政府的总结非常到位，同时也给我国地方政府治理提供了启示。

阿尔贝克等多角度、多层面地对芬兰、丹麦、瑞典、挪威等北欧国家的地方政府治理开展了深入的研究，对北欧国家的央地关系，地方治理情况，基层市镇治理的过程、经验以及问题进行了全面的分析。这些研究为地方政府治理研究提供了很好的素材。

在国外，“一般而言，县承担着双重角色：一方面，县是州政府的行政管理分支（负责如出生、死亡、结婚的登记，以及负责与州范围相一致的活动如公共档案、法院、选举的组织和实施、法律执行、公共保健的基本实施）；另一方面，县又是独立的地方政府单位，要响应它们自己公民的需求。”基于文献分析可以看出，国外县级政府治理主要有以下特点：一是转变政府职能，引进市场机制。通过出售方式将原来由政府承担的职能直接交由私人来承担，将所要提供的公共产品和服务通过竞争或委托的方式承包出去，将一部分地方政府职能交由非政府组织承担等。二是一些国家进行了县级政府机构改革。如美国县政府正在改革，推行县经理制，即由县议会聘任一名县经理，县经理对县议会负责，县议会掌握立法权，县经理掌握行政权，也即为议会+经理制。三是除英国外，许多发达国家都有扩大地方政府自主决策权的趋势，如北欧的自由市镇试验等。四是重视政府绩效评估，强调提高政府绩效。绩效评价的内容不仅是经济，而且关注公民需求及政府对公民需求的回应。

2．关于县级政府治理理论的开拓研究

同样，国外学者对县级政府治理的理论研究也是放在地方治理理论的大框架下进行的。国外地方政府治理研究起步较早，其中在国内产生重要影响的有B·盖伊·彼得斯（B.Guy Peters）的《政府未来的治理模式》（The Future of Governing:Four Emerging Models）、詹姆斯· N·罗西瑙（James N.Rosenau）等的《没有政府的治理》（Governance Without Government）、让-皮埃尔·戈丹（Jean-Pierre Gaudin）的《何谓治理》（Pourquoi la gouvernance?）、约翰·克莱顿·托马斯（John Clayton Thomas）的《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略》（Public Participation in Public Decisions:NewSkills and Strategies for Public Managers）、弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）的《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》（State Building Governance and World order in the 21 st Century）、斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tönnies）的《共同体与社会：纯粹社会学的基本概念》（Gemeinschaft undGesellschaft:Grundbegriffe der reinen Soziologie），这些著作从不同的学科视野对政府治理问题进行了研究，为国内的地方政府社会治理研究提供了理论范式。

在国外县级政府治理理论研究中，学者普遍的研究旨趣是摒弃传统的公共管理框架。传统的公共管理框架的理论假设是：政府组织是对“市场失灵”的主要反应机制，社会组织是对“政府失灵”的主要反应机制。学者们从崭新的视角，重新探讨政府与社会组织的关系问题。例如，美国公共管理学家莱斯特·M·萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授认为，应该把传统公共管理框架翻转过来，那就是应当把政府看作“对志愿部门或非营利部门的固有局限性导致的 ‘志愿失灵’而作出回应的派生性制度”, “私人非营利部门会对被察觉到的 ‘市场失灵’作出最迅速的反应，只有在志愿部门回应不足的情况下，才会依靠政府部门。这样考虑的话，政府的参与就不是对私人非营利组织的替代，而是补充了”。

西方学者的这些研究角度新颖，这种思考让人耳目一新，在理论上极大地拓展了研究广度、深度与厚度，但是与我们国内的实践发展情况相去甚远。

（二）国外关于公共治理测度的研究

国外理论界对于公共治理测度的研究始于第二次世界大战期间，其标志是诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）和克拉伦斯·E·里德利（Clarence E.Ridley）的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》著作的发行。这本著作的出版引发了西方国家的公共治理测量运动。从理论上看，国外（主要是西方国家）对政府社会治理质量评估指标的理论研究是伴随着大规模的评估实践而逐渐兴起的。20世纪80年代以来，面对日益加剧的公共财政危机、治理危机和公众信任危机，西方一些发达国家的学者和政府开始反思传统公共管理模式存在的问题，逐步将重点转移到对政府绩效进行科学测量方面，并推动这种研究逐步从经验型向科学型过渡。美国学者阿里·哈拉契米（Arie Halachmi）主编的《政府业绩与质量测评——问题与经验》对政府业绩与服务质量测评做出了很好的探索，在书中提出政府绩效测量主要体现了顾客至上、公共责任、投入产出三大价值。澳大利亚学者凯思·麦基（Keith Mackay）的《建设更好的政府：建立监控与评估系统》（H ow to BuildM&E Systemsto SupportBetterGovernment）深刻阐释了进行问题诊断和制定行动计划的重要价值，详细描述了政府绩效监控评估系统构建的各种思路，很好地回答了关于监控与评估工作中的各种难题。尽管政府绩效测度研究在国外已有较长的历史，但其理论和技术还不完善，在公共管理的实践中未能发挥应有的作用。

联合国开发计划署在《治理指标：用户指南》一书中指出，治理测度必须依靠“系列指标”，这是治理测量的“头号金律”（golden rule one），原因是“能够反映错综复杂的国情的单一治理指标是不存在的。采用单一指标难以反映全貌，也容易产生荒谬的评价结果”。然而，关于社会治理质量，要设计出一套兼具综合性和全面性、系统性和内在一致性、可靠性和有效性、资料可得性和可操作性的指标体系确实是一件非常困难的事情。联合国开发计划署对如何评估各国社会治理水平进行了研究，调查指标将管理区分为“管理绩效指标”和“管理过程指标”。20世纪90年代初美国匹兹堡大学的政治学教授亨利·泰纽（Henry Teune）实施了一项“民主和地方治理研究项目”（该项目主要是以东欧、原苏联十多个国家为对象），对地方治理和地方民主评估进行了研究。但是目前国际上并没有开发出专门的、公认一致的、用于测度政府社会治理质量的指标体系。当然，与政府社会治理测度相关的公共治理测度研究成果还是有很多的。这些相关研究的代表性理论成果主要有如下若干种：

1．世界银行的“世界治理指标”

从目前来看，有关社会治理水平的衡量和测定最为著名、最具影响力的是世界银行的“世界治理指标”。丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）和阿特·凯雷（A.Kraay）等人于1999年承担“World Governance Survey”（简称“WGS”）项目，采用最先进的研究方法，吸收了全世界不同机构30多个独立数据，在衡量各种治理问题的数百个变量的基础上，设计出了一套国际治理测度指标体系。基于前期研究成果，“WGS”项目的指标体系将社会治理划分为六个维度：“话语权和问责制、政局稳定和暴力避免、政府的有效性、管制质量、法治、防治腐败”。世界银行是从政策制定水平的视角来思考治理质量的。

2．瑞士国际管理发展学院（IMD）的国际竞争力评价指标

瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）自1989年开始每年就主要国家和地区的全球竞争力发布《国际竞争力年度报告》（World Competitiveness Yearbook, WCY）。2006年出版的《国际竞争力年度报告》建立了一个4层、312项（2001年为381项，2009年为329项）指标的评价体系。其中126项硬指标数据来源于统计资料，而113项软指标则是专家组问卷调查的统计分析结果。IMD的《国际竞争力年度报告》主要通过经济表现、政府效率、企业效率和基础设施4个因素判断政府竞争力。

3．施莱弗和维希尼的政府质量指标

1998年，美国哈佛大学的安德鲁·施莱弗（Andrei Shleifer）和芝加哥大学的罗伯特· W·维希尼（Robert W.Vishny）等出版《政府的质量》一书，其中有关政府质量衡量标准的研究对县级政府社会治理质量测度具有一定的借鉴意义。施莱弗与维希尼以是否能够“促进经济增长”为研判尺度，提出了衡量政府质量的五种类型的测度指标，主要包括：第一类是政府干预程度，具体有产权保护指数、商业管制指数和最高边际税率等指标；第二类是政府效率，具体有腐败指数、官僚主义、税收服从、政府平均工资与人均GNP的比重等指标；第三类是提供的公共物品，具体有婴儿成活率、学校教育、识字率、基础设施质量等指标；第四类是公共部门的规模，具体有转移支付和补贴在GDP中的比重等指标；第五类是政治自由，具体有民主指标和政治权力等指标。

4．英克尔斯的现代化指标体系

美国斯坦福大学艾利克斯·英克尔斯（Alex Inkeles）于20世纪70年代深度检视了各种不同类型的国家后，以美国60年代发展水平为参照，提出了现代化国家的11条标准，包括人均国民生产总值、农业产值占国民生产总值的比例、服务业产值占国民生产总值的比例、非农业劳动力占劳动力的比重、成人识字率、大学入学率、每名医生服务人数、婴儿死亡率、平均寿命、城市人口占总人口的比例、人口自然增长率。在英克尔斯看来，人的现代化毫无疑问是现代化的核心所在，这意味着社会的稳定、可持续发展与成长都必须以此为基础。英克尔斯的现代化标准被国际社会广泛用于测度发展中国家的现代化水平。本研究中的一些测度标准也会参考该指标体系。

另外，一些西方政府在实践中也实施了一些旨在改善社会治理质量、提升地方治理水平的政府测量项目，在国际上产生一定影响的主要有英国的“地方政府绩效计划”、美国的“政府绩效评估计划”、澳大利亚的“政府服务绩效评估计划”等。这些政策项目对于我国社会治理质量及地方政府治理绩效的测度研究都具有一定的借鉴价值。

二、国内文献综述

我国学者在21世纪初开始跟进社会治理的研究。国内关于社会管理与社会治理的著作最近几年开始明显增加。其中童星教授的《创新社会管理》，陈振明教授的《社会管理——理论、实践与案例》，唐均教授的《社会管理概论》，汪大海教授的《社会管理》，黎雨教授的《中国基层社会管理改革与实践》，张伟教授的《社会管理创新读本》，孙柏瑛教授和杜英歌教授的《地方治理中的有序公民参与》，张成福教授和唐钧教授的《政府危机管理能力评估：知识框架与指标体系研究》，俞可平教授的《治理与善治》、《中国治理评论》、《敬畏民意：中国的民主治理与政治改革》、《国家治理评估：中国与世界》，周黎安教授的《转型中的地方政府：官员激励与治理》，梁文松教授和曾玉凤教授的《动态治理：新加坡政府的经验》，谢春涛教授的《中国共产党如何治理国家》，王诗宗教授的《治理理论及其中国适用性》，都是具有较大影响的力作，比较全面地对社会管理或者社会治理的价值、内涵、系统构成进行了探讨。

在中国知网搜索篇名中包含“社会管理”或者“社会治理”的论文，从2000年1月到2014年12月共有26175篇，如图1—1所示。

从2000年到2014年，相关论文的数量不断增加，尤其是2011年以后，相关研究数量呈爆炸式增长。尽管目前国内研究社会管理与社会治理的成果很多，但是系统研究县级政府社会治理质量的文章与专著非常少。如果以“县级”作为关键词检索，有32813篇论文；如果以“县级政府”作为关键词检索，有1501篇论文；如果以“县”和“社会管理”同时作为关键词检索，有899篇论文，以“县”和“社会治理”同时作为关键词检索，有38篇论文；如果以“社会管理质量”为关键词检索，有1篇论文，以“社会治理质量”为关键词检索，有1篇论文。

关于县级政府社会治理质量的研究主要散见于县级政府治理、社会治理评估研究文献中。下面拟从县级政府治理与社会治理测度两个方面对国内相关文献进行述评。

（一）国内关于县级政府治理的研究

国内地方治理研究有诸多视角，因而县级政府治理研究也存在不同的思考路径。如果从宏观上总结，大致可以总结为三个研究途径。

1.“政府治理”取向的研究途径

“政府治理”取向的研究途径从实践出发，实质上将“治理”等同于“政府治理”，偏重于从政府部门的角度来探讨公共治理的创新与改革，提出了“最小国家的管理活动的治理”说法。该取向的研究主要集中在两方面：一是从体制改革的角度研究如何提高县级政府的治理能力；二是从县级政府在当前建设社会主义新农村、构建和谐社会中发挥的作用的角度进行研究。

谢庆奎是这一研究途径的开创性学者之一。其著作《县政府管理》从体制、机制改革的角度研究如何提高县政府的管理能力，通过对海南省万宁县政府的历史与现状、管理权限、机构设置、职能配置、决策过程、执行机制、改革与发展的实证研究，探讨县级政府的最佳管理模式，对县级政府的机构设置、机构改革提出了有针对性的政策建议，非常详尽地描述了县级政府的行政决策过程，深入研究了县级政府的行政执行机制，对县级政府的职能转变与机构改革进行了预测。这种政府理论与县级政府实践有机结合的研究途径，在国内学者中是开拓性的，具有深远的意义。

毛寿龙等提出的“治道”与“governance”的含义比较接近。他在《西方政府的治道变革》一书中指出，所谓“治道”，就是运用市场机制管理公共事务之道；所谓“治道变革”，即一些西方政府为了更有效地运行，调整政府自身的角色定位，通过在公共领域广泛运用市场化机制，建设有“开放性”的公共领域。很显然，毛寿龙等是运用“新公共管理”的理论方法，去努力构建“有效”的公共管理。

胡伟从“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”的角度，利用制度变迁、意识形态、路径依赖等理论概念，系统分析了县级政府行为的重要变化，界定了县级政府行为的重要特征，阐述了典型性的县级行为变迁历程。这种理论分析与实证分析相结合的研究，对推动县级政府治理研究具有积极意义。

李伟南在科学评估县政府现实行为的基础上进行“应然逻辑”与“现实逻辑”的两种视角比较，分析了中国县政府行为失范的原因并进行对策比较。

邓博从县级政府历史变迁的角度，对县级政府权力配置的沿革、内容及特点进行深入研究，并分析了县级政府现有权力配置与职能承担相互背离的情况，探讨了加强县级政府公共服务职能的对策。

陈国权等认为改革战略的正确选择是县级政府行政改革实现历史性突破的前提。未来的县级政府行政改革必须走出单一的“组织变革”，应该通过“组织变革、职能变革与政治变革三重良性互动”，使县级政府改革进入全面变革时代。必须发挥县级政府在行政改革中的自主性，增加县级政府在县域公共利益中的代表性。要依据县域特殊性判断县级政府职能的合理性与县级政府机构的科学性。

目前在实践界和学术界，省直管县体制改革的呼声很高。薄贵利、张占斌、戴均良、焦洪昌、孙学玉、徐元明、周天勇、张新光、郑吉萍、陈达云等学者均从不同方面对省直管县体制改革的必要性、可行性及法律依据，实施省直管县的条件、模式及实施的步骤，进行了较为深入的研究。

2.“公民社会”取向的研究途径

“公民社会”取向的研究途径是把“治理”理解为公民社会的“自组织网络”，主张通过“没有政府的统治”，实现社会秩序的自我维持。这种研究途径，强调“公民社会”成长的重要性，把“公民社会”看成是国家正式权力之外、由个人组成的“多元”且“自主”的空间。“公民社会”导向的研究途径，很显然基于“社会中心论”的治理理念。

俞可平指出“治理是一个比政府更宽泛的概念”，治理所使用的管理机制主要依靠“合作网络的权威”, “治理”的权力向度“不是单一的和自上而下的”，是“多元的”“相互的”，公民在社会治理中的作用将变得越来越重要。俞可平教授作为国内“治理”理论的引介者，为“社会治理”概念推广做出了最大的理论贡献，他在“治理”理论上的深刻思考具有重大的学术价值。

王立京从“善治”理论出发，认为县级政府是靠近基层的一级政府，是国家治理的基础所在。推动县级政府从“善政”走向“善治”，在两个方面具有重大意义：一是可以为国家其他层级的政府治理提供样板；二是可以为我国民主政治的现实演进奠定良好的基础。县级政府要实行“善治”，需要采取以下实践对策：打造有限责任政府，推动政府职能转变；建设透明政府，实行信息公开；构建有效政府，推进依法行政；培育和发展“第三部门”，实现政府与公民之间的互动协作。

刘伟章主张县级治理要实行“公民社会”导向，认为县域经济发展的核心力量是“民间个人精英、团体或企业自发逐利的制度创新需求”，县级政府在其中所起的作用只是“催化剂”，是对县域民间制度创新需求的“响应和放大”。在整个县域治理的制度供给中，作为基层政府的县级政府应该利用自身独特的能力，实现“监听者”角色、“支持者”角色、“试验者”角色到“推动者”角色的循环转换。

3.“合作网络”取向的研究途径

“合作网络”取向的研究途径认为不管是“政府治理取向”的研究途径还是“公民社会取向”的研究途径在当前的中国都存在明显的问题：“政府治理”取向的研究虽然与现实结合紧密，但是缺乏前瞻性；“公民社会”取向的研究虽然具备理论上的新颖性，但是没有真正“接地气”。“合作网络”取向的研究途径尝试利用“网络治理”理论框架对上述两种研究途径进行“中间化”整合。20世纪90年代以来，在政府部门力量之外，大量第三部门、私营部门成为公共治理的新力量，这些新型的非政府治理力量与政府部门的传统力量形成了“合作网络”，就公共问题采取多形式的“集体行动”。“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”一方面，“合作网络”取向的研究很显然汲取了“自组织网络”理论的内核，主张“公民社会”自治的合理性，以此来重新构建政府部门与非政府部门“分权—合作”的新型治理关系；另一方面，“合作网络”取向的研究也同意“政府治理”取向研究的核心观点：一个法治化、有能力、回应性的政府之于社会治理具有关键价值。

陈振明是“合作网络”取向的研究途径的重要代表人物。他提出“合作+网络”治理是一种社会治理的有效模式。他对“理性人”人性假设提出质疑，主张“复杂人”人性假设，并以此作为“合作网络”治理的前提假设；对“单中心”行政模式进行反思，主张在当前的公共行动体系中应该实行“多中心”模式；反对“单向度”的指令性政策设计，强调“共同学习”的政策过程；反对“统治式”的管理，强调公共部门与非公共部门的合作协调关系。基于此，他认为，“治理”在本质上应该是一种“合作管理”。

方军认为“治理”与“治道”是两种不同的维度，从这两个维度可以考察县乡政府社会管理中的公众参与问题。在中国传统的农村社会，“治理”应该是“政府”主体和“农民”主体互动的结果，而“过去单靠政府的社会治理已经弊端多显”。

彭国甫主张要构建以县级政府为主要力量的“多元主体治理结构”，基于此，应该改革县级政府内部的权责结构。

郑向东、侯祖戎从重庆市巫溪县的实践情况出发，提出要探索一种党和政府主导下的“自治、共治、法治”多元共生的“包容式治理”模式。以上三种研究取向，展现了县级政府社会治理的集权化模式、还权化模式与分权化模式。第一种研究路径是基于政府本位的思考，后面两种是基于社会本位的思考。虽然我们国家的社会力量逐步强大，最终会实现政府与社会的并列，但是就目前或者是相当长的时间来看，以政府为本位的模式仍然是中国社会治理的主要类型。本研究关于县级政府社会治理的研究定位也是“政府治理”的研究，适度借鉴“合作网络”研究取向。

（二）国内关于社会治理测度的研究

国内关于治理测度的研究在2000年以后才逐渐兴起。以2006年全国政府绩效管理研究会成立为标志，治理测度研究成为学界研究热点，并呈现研究的组织化趋势。目前兰州大学中国地方政府绩效评价中心、厦门大学公共事务学院在政府治理评估上都做出了很好的研究；浙江大学范柏乃、西安交通大学吴建南、湘潭大学彭国甫等学者在此领域贡献良多。社会治理作为当前实践中的核心问题，社会治理测度研究理所当然地成为学术界研究的热点和重点问题。学者们对此做出了很好的理论探讨，为本书的社会治理质量测度提供了重要的参考。郁建兴、关爽提出，从“测量”与“制度化”两个维度审视地方政府的社会管理，对于推动地方政府社会管理职能的全面有效履行有积极意义。要科学评估地方政府社会管理绩效，前提是准确界定地方政府的社会管理职能，区分广义与狭义社会管理的不同范围，厘清“政府”与“社会”二者间的复杂关系，处理好“管理”与“服务”的内在逻辑；其次，在社会管理绩效测度中，必须将“客观测量维度”与“主观测量维度”进行合理组合。孙学敏、王雪梅探讨了社会管理绩效考评与社会管理创新的关系问题，提出社会管理绩效考评可以成为战略性手段推动社会管理创新，可以成为管理工具提高政府社会管理效能。合理地开展社会管理绩效考评能够优化地方政府形象，甚至可以在社会管理创新中起到方向性、引领性的作用。目前，我国理论界与实践界都还没有专门研究社会治理质量测度标准的成果，但是一些相关的理论成果对研究县级政府社会治理质量测度标准具有重要的借鉴意义。

1．北京国际城市发展研究院的社会管理绩效指数

2012年，北京国际城市发展研究院（IUD）提出了中国社会管理绩效指数概念。这一绩效指标体系的构建，遵循了“科学性、系统性、可行性和客观性”四大原则。指标体系包含一级指标7个，分别是社会管理投入、社会事业、社会管理政策、社会生活、社会和谐、社会参与、社会环境；二级指标38个，如居民人均可支配收入、城镇登记失业率、居民消费价格指数、每万人社会组织数量、基本社会保险覆盖率等等。该研究对2012年省级行政区的社会管理绩效进行评估与解读，具有很高的参考价值。

2．宁波市统计局的社会管理创新评价指标体系

宁波市统计局汤柏生、章建雷、张秀明、刘艳彬按照中央对社会管理的任务界定，构建了社会管理创新评价指标体系。其中一级指标为协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定七个方面。在二级指标构建的时候，以“客观性指标”为主，采用一些“主观性指标”作为补充。二级指标包括城镇登记失业率、每千人医生数、城镇住房保障实施比率、劳资争议解决率、药品抽检合格率、视频监控系统覆盖率等43项具体指标。

3．黄强、程旭宇、刘祺的地方政府社会管理能力绩效评价指标

该研究具有一定的新颖性。基于网络社会的兴起，网络治理获得了快速发展，该研究从网络治理的视角，针对地方政府社会管理能力构建一套指标体系，以推动地方政府提高社会管理能力。该绩效评价指标在网络治理理论基础上，提出了“社会管理目标制定—社会管理目标执行—社会管理目标修正—网络化的社会管理”四个领域（一级指标），然后分别以政府、NGO和居民为目标群体设计了两套指标体系，包含不同的维度指标（二级指标）、评估指标（三级指标），以求科学测度各级地方政府社会管理能力。

4．江易华的县级政府基本公共服务绩效评估指标体系

江易华运用关键绩效指标法（KPI）来构建县级政府基本公共服务绩效评估指标体系。这一指标体系按照“目标层—领域层—单项评估指标”的思路构建，筛选出基础教育、公共科技、医疗卫生、公共文化、社会保障、生态环境、公共设施、公共安全、公共行政9个二级指标，又把这9个二级指标具体为28个单项，包括中小学师生比、公众对政府管理的满意度、每万人拥有医生数等等。县级政府基本公共服务绩效评估指标体系构建中强调了价值导向问题，力图实现公共性目标、效益性目标与公众满意度目标的平衡。

5．周小毛、何绍辉、杨畅的中国特色社会质量理论与评价指标体系

首先针对西方社会质量理论适应性不足的问题，结合中国国情，建构和发展中国特色社会质量理论，认为中国特色社会质量具有地域性、层次性、发展性的特征。基于此，构建了中国社会质量评价指标体系，包含6个一级指标，分别为社会安全质量、社会保障质量、社会动员质量、社会融合质量、社会活力质量、社会文化质量，并设置了食品药品保障、生态环境保障、社会治安状况等24个二级指标。

6．中国科学院可持续发展战略研究组的中国可持续发展指标体系

中国科学院可持续发展战略研究组于2011年构建了中国可持续发展指标体系。其中与政府社会治理有关的一级指标主要有区域教育能力指标，社会安全水平指标，社会公平、社会安全和社会保障指标，社会发展水平指标，区域科技能力指标，区域管理能力指标，等等。

7．厦门大学卓越的地方政府通用评估指标体系

卓越按照“综合指标—分类指标—单项指标”的思路构建了测度指标体系的逻辑框架，结合地方政府治理的实际情况将测度指标划分为“维度指标—基本指标—修正指标”，并设计了一套由“基本指标”与“指标要素”两个层次54个指标构成的地方政府通用评估指标体系。

8．吴江基于价值管理的政府绩效评估指标体系

吴江在政府绩效评估指标体系设计中，选择了价值管理方法作为技术支撑，并将价值管理的公众、结果、人本、权力下放、扁平化五个导向引入设计，由此将政府绩效评估指标体系分为管理职能、服务绩效、公众满意度三个维度。针对管理职能维度，认为可以从政治、经济、社会这三个具体方面来进行评估。

三、国内外文献研究的评析

通过对国内外既有研究的综视，可以得出下列结论：第一，地方政府比高层政府更能了解辖区公民对公共需求的偏好，地方政府治理因此也就成为政治学界、公共管理学界的研究热点。第二，地方政府必须转变职能，更加注重社会治理，引进社会机制、市场机制，通过治理机制的创新来提高治理绩效。第三，要通过社会治理的绩效评估来推动社会治理质量的提升。国内外学者关于社会治理绩效评估有了一些研究成果，这些研究成果思路各异，注重实证研究和定量分析，对于构建科学、全面、系统、有可操作性的社会治理质量的测评指标体系具有很高的借鉴价值。

上述研究为县级政府社会治理质量测度的研究提供了非常有益的借鉴和启示，但是也存在一定问题。文献梳理也表明：县级政府社会治理质量评价鲜有研究，目前国内外还没有与本研究相同的专题研究成果。由于研究积累薄弱，目前尚未出现在实证研究基础上归纳出的具有中国特色的县级政府社会治理质量的测度标准体系。

（一）国外关于社会治理测度的研究缺乏“中国场域”思考

国外的研究在一定意义上重视了对社会治理质量测度的价值问题与制度问题的研究，但是忽略了文化差异与国情差异。由于西方国家与我国在文化背景、政权性质以及政府组织形式上均有不同，这些成果虽然对我国政府社会治理质量的测度有一定借鉴意义，但是不能照搬到我国。中国地方政府社会治理创新、社会治理方式变革，是基于国内经济发展、政治创新、文化演进的现实障碍，地方政府主动摆脱现实治理困境、解决社会问题、提升社会服务水平而进行的自觉选择、自我调整、自我完善。西方学者基于西方的政治环境、社会生态开展的地方自治型社会治理测度的研究，虽然可以为我国地方政府主导型的社会治理测度提供一些参考，为我国的社会治理测度研究提供多元的、合理的借鉴因子，但是缺乏“中国场域”的思考，其适用性明显不够。

（二）国内关于社会治理测度的研究缺乏“质量视角”思考

虽然国内学术界对于政府绩效测量的研究近年来也进展较快，已经就其价值取向、测量目标、测量模式、测量模型、测量机制等方面展开了研究，并取得了一些基础性的成果，但由于起步较晚，这些成果大多缺乏系统的理论指导，测量手段和测量过程逻辑性不强。学者周志忍认为，我国在政府绩效测量方面“还处于原始的手工业水平上”，政府绩效测量工作存在半自发性、盲目性、随意性、单向性、消极被动性和封闭神秘性等问题。国内关于地方政府绩效评估指标体系研究的文献数量较大，但这些研究成果主要是从“效率导向型”及“结果导向型”的视角和思路进行指标体系的构建，明显欠缺“价值导向型”“过程导向型”以及“公众导向型”的思考，没有开展“质量视角”的社会治理研究，没有真正意义上的社会治理质量测度研究。

（三）既有关于社会治理测度的研究没有针对“县级政府”开展

国内外关于社会治理测度的理论成果大都指向普适性的地方政府层面，目前学术界还没有开发出专门针对县级政府社会治理质量的测评标准。学术界目前有限的文献主要是将各国社会作为一个整体，探讨其测量的必要性、基本原则。由于县级政府的公共事务和政治生态与国家层面、省级层面存在很大差异，因此按照测定国家层次、省级层次的指标来测定县级政府的社会治理质量显然不够理想。

另外，既有的研究在研究方法上个案研究偏多，系统性的研究偏少；对社会治理某一具体问题的研究偏多，整体性的研究偏少；描述性的研究偏多，因果理论检验性的研究偏少。由于个案研究、具体问题研究、描述性研究不利于横向和纵向比较，也很难从现有研究中推演出具有普遍性的理论结论，因此，从系统性、整体性、实证性角度开发县级政府社会治理质量的测度标准不但具有重要的现实意义，同时也具有一定的理论价值。