第一节 选题背景与研究意义

我国自秦汉以后历朝历代的政权体系都把郡县作为国家的治理基础。县级政府在中国五级政府（中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府）体系中，承上启下，协调左右，连接城乡，既是国家进行宏观调控的基本单位，又是政府具体管理的集合体，既是管辖相对独立的行政区域，又是党和国家政策的具体执行者，处于各种关系的交接位置。“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安”，县域治理在当前中国具有极其重要的意义。“自国家诞生以来，国家内部就存在社会利益与个人利益、个人利益与个人利益之间的张力，在此情况下如何约束和规范社会成员的自利行为，以保证和维护特定的社会秩序，是国家治理中的核心问题。”当然，在中国现代化发展与转型的现实境遇中考量县级政府社会治理问题，开展县级政府社会治理质量测度标准研究，既有其深刻的时代背景，又有其独特的价值意义。

一、选题背景

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将社会治理界定为国家治理体系的重要内容。在当前形势下，如何增强县级政府社会治理能力，提升县级政府社会治理质量，是理论界与实践界需要研究的重大而迫切的课题。

（一）政府的社会治理问题是世界各国公共治理中的热点与焦点话题

1995年全球治理委员会把“治理”界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。解剖“治理”的内在意蕴，可以发现其既指迫使公众服从合理合法的显性制度与规则，也包括引导公众认同符合其利益的隐性契约制度。俞可平认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。以政治学的视角检视“治理”，它“是指政治管理的过程”。“治理”的核心仍然是通过政治权威以及行政权力的有限运用、合理使用去型构社会秩序。

20世纪70年代以来，西方主要国家，例如美国、英国、日本等都力图通过政府改革探寻有别于传统的社会治理方式，在理论范式构建及实践模式运作上都显示出了一种相似的趋势：致力于政府、市场、社会的有效合作，在社会治理上推进治道变革。20世纪90年代以来，一些改革上比较激进的西方国家政府提炼出了“更少的统治，更多的治理”（less government, more governance）的口号，打出了“良好治理”的旗帜，追求“善治”之道。

在欧洲，20世纪90年代中期，经济开始步入超低速增长或者长期停滞期，社会贫富分化日益加剧，社会结构性问题日益凸显，右派政党、左派政党对这些问题都感到束手无策。打破传统理论的羁绊，寻求一条超越“左右对立”、兼顾“发展与正义”的发展道路已是时代大势所趋。理论界需要基于社会现实困局进行理论创新，构建有别于福利国家思想、凯恩斯主义以及新保守主义主张的“第三条道路”理论。在此背景之下，“治理”理论针对以上问题提供了一种解决政治问题的新思路、破解经济困境的新探索、治理社会秩序的新视域，迅速在“许多语境中大行其道”，并发展为“理解当代社会现实的一个有效的分析框架”，且逐渐发展成为新的国家与社会关系分析范式。

在美国，除联邦和州之外的所有政府都被称为地方政府，而三级政府均没有行政隶属关系。因为美国地方政府治理体系的复杂性和多样性，以及地方政府治理实践的丰富性和差异性，地方政府治理被形象地概括为“百衲被”（crazy-quilt）。基于美国的国家治理哲学，美国人对政府总是怀有强烈的戒心，因此非营利组织数量非常庞大，大概有120万个之多，从业人员有1100万人，志愿者有570万人；私营企业在美国有极为成熟的发展土壤，成长得非常有活力。非营利组织与私营企业利用不同于政府的独特机制，为社会公众提供各种个性化的、具有特殊性的服务与产品。地方政府遵循“顾客导向”的服务模式，建立快速的服务反应机制，健全灵活的政府运行机制，发展严格的自我纠错机制。20世纪90年代兴起的新公共管理运动中，美国各地方政府充分运用市场机制，与非营利的NGO、市场化的私人组织建立深入的伙伴关系，通过多样化的合作治理途径，包括制定特殊性的税收优惠政策、发放针对性的财政补贴、在一些领域授权特许经营、通过政府购买服务扩大合同承包、在某些社会服务领域使用“代用券”等等，为社会公众提供更加有效的服务，建立满足不同社会公众消费偏好的地方政府治理模式。

“治理”在理论界快速传播，以极快的速度发展为当代政治学的一门显学。“治理”理论之所以在全球各国深入而广泛地渗透于政治和行政改革中，有其内在的缘由。一方面，“治理”理论是西方社会特定条件下的产物，有着很明显的“西方色彩”；另一方面，尽管“有多少民族国家就有多少公共领域”, “治理”理论却能显示出当代世界民主政治发展的一般规律与公共行政改革的共同趋向。受政治与行政改革的时代潮流推动，当前我国政府治理体制存在极大的改革压力，政府治理行为需要进行根本性的变革。要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，我国各级公共部门必须在社会治理中引入“治理”理念，推动社会治理的治道变革。

（二）创新政府社会治理方式是当前中国国家治理的关键性问题

全球化、民主化、市场化是当今世界不可避免的发展趋势，其进程迅速改变了各类组织间的功能与作用不对等关系，对社会发展产生深远影响；处于开放世界中的中国，受这些浪潮的巨大影响，各种各样的生产组织快速出现，因而公共产品的生产、组织形式发生了重大变化。公共治理作为新型的治理模式开始在中国社会生根发芽并茁壮成长。“发达国家在不同发展时期渐次出现的社会矛盾和问题，我们却在较短时间里集中暴露出来，这带来了严峻的挑战。”面对改革、发展、稳定等任务极其复杂的情况，需要不断探索创新社会治理模式与社会治理方式。

2012年，党的十八大报告提出要加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。2013年，党的十八届三中全会提出“国家治理体系现代化”概念，其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，以此全面有效地协调社会关系。十八届三中全会把创新社会治理体制作为建立现代化的国家治理体系的重要内容之一提出来，提出要“改进社会治理方式”，坚持系统治理，坚持依法治理，坚持综合治理，坚持源头治理，提升社会治理水平。创新社会治理方式是对国家治理实践新任务的回应，是不断发展政府治理体系的现实需要。

我国政府的社会治道变革对于整个中国的治理体系与治理能力现代化具有重大作用。从社会治理体制的治道改革入手，通过在社会治理中引入崭新的理念、方法与技术，进而导引出与社会治理结构相适应的管理文化、服务机制与操作方法，并以此为基础进一步向政治领域、经济领域及社会领域的各个不同方面延伸，带动整个政府治理的全面变革，是具有现实意义的变革路径。

（三）当前我国基层政府面临着提高社会治理质量的巨大压力

近年来，随着我国政府治理体制改革的不断深化，我国各级政府职能转变力度不断加大，地方政府公共产品的市场化、社会化进程也取得了很大进展，但是社会管理的政府主导模式并没有得到根本改变。在经济发展状况欠佳以及面临维稳压力时，政府对社会运行的干预及对社会事务的大包大揽尤为明显。地方政府在行政审批制度改革方面的力度明显有欠缺，地方政府职能在市场监管领域尚未到位，一些地方政府没有把主要精力放在与公众利益密切相关的公共安全与公共服务上。社会力量发展显著不够，社会组织发展缓慢，从数量到质量与国外相比都存在明显差距。没有很好地解决社区自治和公民参与问题。地方政府职能错位、越位与不到位情况严重，决策权与执行权集于一身，缺乏制度化的分权机制，管理专业化与精细化程度不够，事权调整频繁，导致地方政府社会治理质量明显不能适应经济社会的发展形势。

如何在全球“政府再造”运动背景下，将全面质量管理（TQM）理念广泛引入公共部门管理，特别是基层部门管理，提高基层公共治理水平，提升基层社会治理质量，是当前我国需要解决的现实而迫切的问题。进一步扩大地方政府的自治权，放大私营企业在社会治理中的作用，促进非政府组织勃兴，给予大众传播媒体宽松的发展环境，并通过建立相应的法律法规为之提供保障，为多中心治理和决策提供环境条件和体制条件，成为地方“善治”的必然要求。只有继续发挥官僚制的公共性优势以增进社会公平，同时摒弃其弊病以提高运行效率、降低管理成本，建立多元主体治理模式，提升社会治理质量，才能实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

二、研究意义

社会治理质量测度标准研究是一个崭新的研究领域，在实践与理论层面都具有一定的意义。在社会治理的实践层面，对于基层社会治理有重要引导性价值；在社会治理的理论层面，对于基层社会治理的理论发展则是新的研究视角。

（一）现实意义

阿尔伯特·比德曼（Albert Biderman）首次提出“社会指标”的概念。他认为随着社会复杂化的增加，依靠人的直接经验作为信息来源以及判断基础来测度社会发展已经越来越不可能了。基于这一点，“大量的信息必须加以整理，而且要重视其选择性、浓缩性、及时性和普遍性。大量的社会现象的指标，就是专为满足这些要求而产生的”。构建县级政府社会治理质量测度标准有利于形成评价社会治理质量的整体尺度，对于基层政府社会治理行为具有引导与强化作用，可以为基层政府社会治理绩效评估提供评价尺度，对于基层政府社会治理方式能够进行规范与约束，具有积极的现实意义。

1．构建社会治理质量测度标准能够对政府社会治理行为进行引导与强化，从而提高我国的社会质量

1989年，王沪宁把社会质量（social quality）界定为“社会非政治有序化程度”，并从新政治秩序构建的角度探讨了中国社会质量问题;1990年，吴忠明把社会质量界定为“社会机体在运转、发展过程中满足其自身特定的内在规定要求和需求的一切特性的总和”，并且基于此社会质量高低把社会分为“高质量社会、一般质量社会和低质量社会”三种基本类型。在西方，“社会质量”一词诞生于1997年的阿姆斯特丹欧盟会议。会议期间，不同领域的专家学者共同发布了《欧洲社会质量阿姆斯特丹宣言》。在这一宣言中专家们宣称：“我们希望欧洲是一个经济上获得成功的社会，同时也希望通过提升社会公正和社会参与，使欧洲成为具有较高社会质量的社会。”社会质量概念提出后得到了欧洲理论界与实践界的高度关注，欧盟随后大力推广“社会质量”这一耳目一新的社会理念。“社会质量是指人们能够在多大程度上参与其共同体的社会与经济生活，并且这种生活能够提升其福利和潜能。”“社会质量概念的提出实现了社会发展研究的一次范式转换，一方面，社会质量研究将社会发展研究的重点从发展的道路模式引向具体的社会的质量的衡量和测度；另一方面，社会质量研究把握到了社会发展的目标和本质。因此，这一范式的提出将有力地推动社会发展研究进入一个新的阶段。”

经典的社会质量概念有四个维度的内容：一是社会经济保障维度，这个维度指人们得到必需的生活资料和环境资源的“可能性”；二是社会凝聚维度，这个维度指以社会团结作为基础的集体（社会）认同，强调基于共同价值和共有规范的社会关系的内在本质，揭示某一个社会的社会关系在多大程度上能维持“整体性”；三是社会包容维度，这个维度阐释社会成员在多大程度上能够得到来自正式制度和社会关系的支持，显示制度“多样化”程度以及融入各种社会关系的可能性；四是社会赋权维度，这个维度指个人的力量、个体的能力能够在多大程度上借助社会结构发挥出来，揭示社会关系提高个人的行动能力的程度。以上四个方面的内容与社会治理之间都有深刻的内在联系。社会治理追求社会正义，抗拒社会给个人造成的风险，从而实现社会经济保障；社会治理带来社会凝聚，能够促成公众团结和力量整合，最大限度地减少社会分化或分裂；社会治理提倡社会包容，能够促进个体平等的权利和价值，并在此维度上减少社会排斥；社会治理关注的是社会为个人发挥自身能力而提供的生活机会是否公平，它指向人的尊严，实现社会赋权。社会治理的最终目标在于重建社会秩序，给社会自治力量的成长让渡空间，激活社会的自主功能，实现社会的自我组织与自我管理的良性发展，并使社会机制在主张自身利益的过程中发挥实质性作用，“让社会运转起来”，从而实现社会和谐有序，有利于公众享受更多的福祉，提高社会质量。因此，高质量的社会治理是高质量社会的必要条件。

有什么样的考核评价制度，就有什么样的政府行为。西方政府在“新公共管理”浪潮中，都将公共部门质量测评、绩效评估作为政府创新的基本工具。在我国社会治理的具体实践中，亟须把质量测评作为社会治理创新的助推器。“对当代中国社会管理而言，绩效评估的导向功能，有助于推动、引导政府社会管理理念和手段的转变，进而有利于建设高效、透明和负责任的社会管理体制。”通过构建科学的社会治理质量评估体系，推动社会治理责任主体进一步明晰职责，促进社会治理主体进一步优化行为，以此使地方政府社会治理走上规范化、程序化、法制化和科学化的发展路径，是社会治理创新的有效途径。通过构建社会治理质量测度标准，能够促进城乡互动发展、经济社会联动发展、区域一体发展、人与自然和谐发展、域内域外统筹发展，进而实现社会的全面进步和人的全面发展，从而提高社会质量。

2．构建社会治理质量测度标准能够对政府社会治理绩效进行检查和评价，从而促进社会发展

由于我国经济社会的急剧转型以及其他一些社会原因，当前我国县级政府社会治理在实际运作过程中存在诸多不足和缺陷。要实现县级政府社会治理体系运行的科学高效化，使其真正担负起引领社会高效和谐运转的根本任务，首先就要发现存在的问题并加以客观的认识。构建社会治理质量测度标准的目的之一是对政府社会治理产出进行客观评价。政府的社会治理工作性质具有模糊性、结果具有多维性、绩效具有多因性，因而一向缺少评估。而不能否认的是，对政府社会治理质量进行科学的检查和评价，是政府社会治理工作本身的必然要求。社会治理工作需要解决“做什么”“怎么做”“谁去做”“做得怎么样”等问题。社会治理质量考评作为一种“以绩效为核心、以科学测评为手段、以服务对象的满意为最终标准”的有效工具，重点解决社会治理格局中的“政府负责”究竟“负责什么”, “负责得怎么样”的问题。

要实现十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标，就必须通过系统性、整体性、协同性的改革，加快发展社会主义民主政治、市场经济、先进文化、和谐社会、生态文明，促进政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态体制改革。特别需要指出的是：全面深化改革的总目标与社会发展的总目标不是一回事，深化改革是为社会发展服务的。通过构建社会治理质量测度标准，能够对政府社会治理绩效进行检查和评价，推动社会治理体制改革，从而促进社会发展。

社会治理体制改革在国家治理改革中处于重要的位置，其核心内容是形成科学有效的社会治理体制，促进公平正义，保障民生改善，调整收入分配，均等公共服务，促进社会和谐，推进治理创新，确保社会秩序。构建社会治理质量测度标准，推进社会治理质量测评，能够对政府社会治理体制变革进行激励与督促，能够促进社会发展。政府社会治理体制改革需要来自外界的压力和自身内生的动力共同驱动。对社会治理的质量测评，可以型构新的社会治理责任机制：既要遵循社会治理法制化的规则，又要谋求社会服务人性化结果的实现；既要增强公务人员社会治理的自主性，又要保证公务人员对社会秩序的责任；既要提高社会治理的效率，又要保证社会治理的效能。构建社会治理质量测度标准，对社会治理进行绩效评价，能够激励与督促政府社会治理创新，促进社会发展。

3．构建社会治理质量测度标准能够对政府社会治理方式进行规范与约束，从而防范社会风险

“风险社会”这个提法是德国著名哲学家、社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在其1986年德文版的《风险社会：走向另一种现代性》一书中提出的。如今“风险社会”这一概念已经“全球化”和“普遍化”了。自20世纪80年代改革开放以来，中国已经开始了“社会转型”，这种转型按照学者们的理解主要体现在四个方面：第一个方面是由传统社会向现代社会的转型；第二个方面是由农业社会向工业社会的转型；第三个方面是由乡村社会向城市社会的转型；第四个方面是由不发达国家向现代化国家的转型。这种急剧而深刻的“社会转型”是“压缩饼干”式进行的。学者郑杭生指出：“由于社会实践的结构性巨变，现代性全球化与我国社会转型两股力量的相互作用，使我们的时代进入了一个不断产生不稳定和不确定性的发展时期，使各种社会矛盾具有了以往不具有或不完全具有的特点和趋势，使各种社会因素、各种社会矛盾具有了更容易被激活、更易于被激化的结构性平台。”这意味我国已经进入风险社会。

近些年，我国经济社会加速发展，社会利益格局愈加复杂，社会风险诱致因素不断增多。在从改革开放初的“‘普遍受益期’向 ‘利益调整期’的加速转型时期”，我国社会结构发生了重大变化，整个社会的利益格局也出现了重大调整，导致社会风险增加的贫富差距不断扩大。国家统计局发布资料显示，中国全国居民收入的基尼系数2003年是0.479,2004年是0.473,2005年为0.485,2006年为0.487,2007年为0.484,2008年为0.491，然后逐步回落，2009年为0.490,2010年为0.481,2011年为0.477,2012年为0.474,2013年为0.473，但学界普遍认为这一系数早已超过了0.5，而0.4为警戒线。同时，随着经济活动的复杂化，土地征用、房屋拆迁、矿产资源开采等活动引发各类纠纷，在此情况下，社会情绪出现诸多不满，社会心理呈现复杂化趋势，对社会秩序造成冲击的群体性事件发生数量逐年增加，不利于社会和谐。

美国学者塞缪尔·P·亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为：“发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。”风险社会背景下，国家治理的难点在于社会治理。社会治理的关键在于社会治理能力的提升，只有提升社会治理能力才能够促进社会治理质量提高，从而全面防范风险社会背景下的各种社会风险。当前地方政府虽然不再承担“全能”的重荷，但其在整个社会治理格局当中的主导作用是毋庸置疑的。政治发展的要求、社会转型的大势及广大民众的愿望需要地方政府以较高的社会治理绩效来承载与实现。但是社会治理创新必须以法治的方式进行，“社会管理主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则”。为避免在地方政府社会治理过程中出现重视管控忽视服务和偏爱行政轻忽法治的惯性，需要质量测评来进行外在约束，对县级政府进行社会治理质量的测度评估，以质量测度来荷载先进的“治理”理念和价值追求，从而促进地方政府社会治理变革，对社会治理主体的治理过程形成一种“倒逼”效应，引导和推动地方政府社会治理方式由“管控”向“服务”演化，防止地方政府“无序创新”的情况出现。准确测度县级政府社会治理质量、监测县级政府社会治理水平、实现社会治理绩效提升，是贯彻科学发展观的重要体现，有利于县级政府职能转变，实现社会公平，降低社会风险，促进社会健康和可持续发展。

（二）理论意义

什么是社会治理质量？县级政府社会治理质量主要由哪些要素构成？社会治理质量的构成要素之间的逻辑关系是什么？哪些指标体系可以显示县级政府社会治理质量？县级政府社会治理质量应该采用什么样的标准去衡量？影响县级政府社会治理质量提升的制约条件是什么？如何才能进一步提升县级政府社会治理质量？这些都是国内既往研究所忽略的问题，也是本研究需要解决的问题。这些研究很显然都有其学术价值。本研究的理论意义主要有以下三点：

1．首次明确社会治理质量的基本概念，有利于丰富社会治理的研究视角

目前国内尚无关于社会治理质量的成熟概念，只有关于社会治理绩效的零碎研究。社会治理质量与社会治理绩效是完全不同的两个概念，具体差别将在后文分析。相对而言，社会治理质量是比社会治理绩效丰富得多的概念。质量是由客户定义的，以“顾客为中心”，质量并非意味着“最佳”，而是“客户使用和售价的最佳”，政府的社会治理质量必须内在包含顾客满意、全员参与、全过程控制和持续改进等基本维度。本研究将结合质量管理的相关标准和准则，从定量分析、实证研究的角度，准确界定社会治理质量的概念属性，深入探讨社会治理质量的基本内涵。这可以为研究社会治理提供新的理论思路和理论工具，弥补当前社会治理研究中的某些薄弱环节，彰显社会治理研究的新视野。

2．系统揭示社会治理质量的基本维度，有利于深刻理解社会治理的概念内涵

在明确社会治理质量基本概念的基础上，本研究综合运用政治学、管理学与社会学的学科理论，详细探讨社会治理质量的基本维度，并在基本维度的基础上，构建社会治理质量的测度标准，这反过来又促进了对社会治理内涵的理解。目前国内对于社会治理概念的解读模糊性很强，很多时候把学术上的“社会治理”概念与实践界的“社会治理”工作等同，造成概念内涵的混乱。通过社会治理质量基本维度的梳理，可以更加清晰地理解社会治理的深刻内涵。

3．着力实现社会治理质量的科学测度，有利于推动解决治理知识的身份危机

目前国内学者对地方政府社会治理的既有研究，基本都是采取“基于案例分析得出研究结论”的逻辑思路。但是从知识诞生的视角而言，嵌入在具体案例中、通过具象分析得出的研究结论，无法形成超越地方经验的一般性探讨，导致社会治理研究的科学化欠缺及治理知识的身份危机。1995年，罗伯特·D·贝恩（Robert D.Behn）教授通过《公共管理学的大问题》论文的发表，在学界拉开了“大问题”——关键性、基础性问题的讨论序幕。何谓“大问题”？贝恩指出，在公共管理学领域存在着像物理学家经常讨论的那种“基本问题”，称其为公共管理研究的“大问题”。这些“大问题”会影响公共管理学科知识的身份危机。贝恩认为，一直困扰着公共管理学的大问题之一是所谓的测度，即公共管理者如何度量公共部门的实际业绩？本研究提炼县级政府社会治理质量测度的指标体系，设定其权重，设计评分标准，并对调查数据进行实证分析，对测度标准进行检验和修正，力求在测度县级政府的社会治理质量方面取得突破，提供经过实证的而不是基于情感的“知识”，有利于推动解决治理理论一直存在的身份危机。