三、财政分权、公共品供给短缺与居民消费需求抑制

大量研究表明，中国经济增长成就得益于财政分权体制，因为这种体制在中国式治理模式下为地方政府推动经济增长提供了有效激励。然而，伴随着经济高速增长，中国在公共事业领域过度市场化导致的公共品供给短缺问题也变得越来越突出，甚至成为各种社会问题频发的主要根源。公共事业领域的过度市场化使得原本由政府负责的支出义务在市场化过程中被推向了市场。例如，在医疗卫生领域，自1985年开始，居民个人承担的医疗费用承继1978年之后的趋势加速上升，1991年个人承担部分不到40%，1996年就升至50%以上，2001年超过了60%，虽然自2002年之后，政府加大了医疗卫生支出，但到2008年，个人承担部分占全社会卫生总费用依然在40%以上，这一比例和世界上最不发达国家2000年居民个人卫生支出负担相当。和个人卫生支出负担变化相反，中国政府在医疗卫生方面的投入从20世纪80年代的超过30%下降到2000年的15%左右，虽然从2002年开始有所上升，但到2008年也不足25%。这一比例不仅远低于澳大利亚、日本、美国、西欧，也低于巴西和俄罗斯，甚至连59%的世界平均水平的一半也不到。从公共卫生支出占财政支出的比重看，中国政府卫生费支出占财政支出的比重2008年仅为4.4%，而同期的美国、日本等这一比重都在15%以上；即使和巴西、俄罗斯相比，也分别落后8和5个百分点。

在教育领域，虽然1993年《中国教育改革和发展纲要》明确将政府教育投入占GDP4%定为政府法定义务，但17年过去了，这一目标依然没有实现。根据中央教育科学研究所《中国教育竞争力报告》数据，2006年中国政府教育投入占GDP比重仅为2.41%，不仅远低于美国、日本和西欧，也低于巴西和俄罗斯，甚至还低于印度，直到2008年这一比重也仅为3.48%，依然低于发展中国家4.4%~4.9%的平均投入水平。从人均公共教育支出看，中国教育投入不足问题更为明显。2006年美国、英国、法国人均公共教育经费都在2000美元以上，日本和德国稍低，大约在1500美元左右，即使是俄罗斯和巴西，人均公共教育经费也超过了200美元，而中国仅有42美元。^注11在社会保障领域，中国全口径社会保障支出约占GDP4.6%，这不仅低于发达国家约25%的平均水平，也低于亚洲国家5%的平均值。^注12而政府在社会保障方面的投入自1998年以来基本保持在11%，同期发达国家平均保持在35%~45%，其中德国、法国等甚至超过55%，即使是发展中国家，平均水平也基本维持在25%以上。低水平社会保障投入使得大部分居民难以获得社会保障。2009年，全国从业人员中，医疗保险覆盖范围为51.5%，养老保险覆盖范围为30.1%，失业保险覆盖范围更小，仅为16%左右，如果考虑全国人口，比率会更低。^注13上述社会保障中还不包括住房保障，如果将住房保障纳入统计范围，中国在社会保障领域的投入更显短缺。

由于公共事业领域过度市场化和政府投入不足，使原本的单位保障和国家保障变成了社会保障，从而导致居民个人不得不承担许多本应由政府承担的支出项目。由于这些支出项目对居民个人而言基本上都是不可避免的当期或未来支付，所以为这些支出项目积累必要资金成了居民个人在消费决策上不得不考虑的问题。方福前(2009)等的一些研究表明，公共品供给短缺显著抑制了居民消费倾向，是居民消费需求不足的重要原因之一。那么为何在中国，政府对社会事业投入相对较低，并曾一度呈逐步下降趋势？根据传统财政分权理论，分权应该更能促进上述这些公共品的有效供给。造成这一现象的原因主要与中国财政分权策略有关。梳理中国财政分权过程，一个不容忽视的现象是，财政体制无论是从20世纪70年代之前的统收统支到80年代初的分灶吃饭，还是从80年中后期的承包制到90年代中期的分税制，甚至延续到21世纪初的所得税分成，历次财政体制调整都是中央出于财政需要发起，分权体制安排都是围绕重构财政收入分享机制而展开，在体制调整过程中，有关公共支出责任的制度安排都被置于次要地位，并呈现出自上而下的支出责任转移。这种以“分钱”为主要特征的财政分权策略带来了两个必然后果：一是各级政府都会将主要精力放在财政收入一方，尽可能地扩大财政收入成为各级政府的主要行动目标。二是各级政府为尽可能降低本级政府支出义务，将有限财政资金投到财政创收项目上，纷纷向社会和居民个人推卸支出包袱，极力推动该领域市场化改革。由于在分权制度安排上没有对各级政府支出责任作出明确而又具法律效力的规定，所以推卸这些社会包袱也较为容易。上述两个后果的最主要表现就是，财政经济性支出挤压非经济型支出，财政支出结构呈明显偏向。这一点已得到大量文献证实。

当然，“分钱”并不是中国财政分权体制的唯一特征，实际上，纵观中国财政体制演进过程，另一个特征也非常明显，就是“多变”与“非对称”。“多变”即体制在调整过程中不断变化，而“非对称”则指历次体制调整都体现中央政府意志，地方政府缺乏对等的谈判权。多变的财政体制在中国干部任用制和任期制下，促成地方政府更容易采取短期化行动，所以更具显性、又能在短期内获得收益的经济性支出项目得到政府青睐，而那些难以识别、又很难在短期内体现收益的非经济性(或者说社会性)支出项目往往被置于次要地位。而非对称的体制变迁造成了支出责任边界模糊，上行下效成为中国上下级政府执政的普遍特征。由于上级政府，主要是中央政府在体制调整过程中，不是遵循对等权，而是凭借其垂直任命权的垄断地位更改上下级政府财政契约，所以契约中留下了很多妥协的痕迹和对既得利益的考虑。这一方面使各级财政并没有因分权而强化约束，另一方面也降低了下级政府公共品提供意愿。综合上述分析，我们可以在财政分权与居民消费需求相对不足之间推出这样一个逻辑关系，即财政分权体制将主要公共品提供义务赋予地方政府，而财政分权策略又严重扭曲了地方政府的公共品供给意愿，两者结合，造成居民个人和社会承担许多本应由政府承担的支出义务，从而导致居民谨慎性消费动机的增强，进而抑制了当期消费需求。