第一章　农业废弃物概述

第一节　农业废弃物的概念

一、废弃物的概念

（一）日常用语中的废弃物定义

废弃物可能是人们日常生活中最常使用的词汇之一。“废弃物”可简单定义为“不再有用而可舍弃的东西”。查阅《现代汉语词典》及《中华现代汉语词典》，虽无“废弃物”的专门定义，但从其中对“废物”和“废弃”的注解，可以得出“废弃物”即为“失去原有使用价值”而被“抛弃不用”或被“丢弃”的“东西”。所以，本书所言“废弃物”也仅指人们从环境资源角度所关注的“失去原有价值”而“不再使用或被丢弃”的“材料与物质”。目前，“废弃物”一词比较权威的书面定义可见《中国大百科全书·环境科学卷》，其中在“废弃物的国际管制条约”词条中，对“废弃物”作了如下解释：“废弃物是指生产、经营、生活和其他活动中产生的各种形态或形式的被废弃的或将要被废弃的材料或物质”。

上述定义可以看出，所谓“废弃物”的形成，至少有两个基本特征：首先是与人类的活动有关，即废弃物是由人类活动所产生或形成的；其次是与人类对其的价值或有用性评价有关，即只有那些对人类暂时或永久无用的物质才被视为废弃物。然而，废弃物又具有相对性，即处在不同时间、不同地点、不同经济背景或不同技术条件下，人们往往对废弃物的认识、判断及处理也有不同。在某一生产、生活过程中所产生的废弃物，往往可以成为另一生产、生活过程或产品的原料，即已被上一过程判定“无用”的物质，很可能成为下一过程的“有用”原料。所以，废弃物也被人们称为“放错了位置的资源”。

（二）废弃物的学理分析

（1）根据废弃物定义的外延，可分为广义废弃物和狭义废弃物。因此，废弃物的定义也多种多样，既有广义的，也有狭义的。广义的废弃物，不但包括所有不再具有使用价值的物质，而且也包括所有可能对环境造成污染而应被废弃的物质（或能量），无论是固态的、液态的，还是气态的。换句话说，污染控制法所规范的污染物都是广义的废弃物，如中国在20世纪70～80年代就用“三废”来表达水污染、空气污染和固体废弃物污染。狭义的废弃物专指受废弃物法律规制的废弃物。它包括固体废物、工业固体废物、社会垃圾和危险废物，而在中国现行法律法规中，一般将其称为“固体废物”，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。本书除专门场合外，将统一使用“废弃物”。

（2）根据学科的不同，可分为自然科学意义上的废弃物和法律意义上的废弃物。一般来说，自然科学上的废弃物定义，是根据现有科学、技术发展水平和人们对废弃物的认识程度、管理水平，而对废弃物进行客观描述的，其定义明显要广义于法律上的定义。法律上的定义是在综合参考了其他定义之后，根据法律规范的特点和需要达到的特定目的确定的，其外延范围一般会狭于科学或学术上的定义。自然科学上的定义会随着科学技术的发展而及时发生改变，但法律上却要求其定义要有一定的稳定性，以确保其法律的有效性。

此外，废弃物定义还有国内法定义和国际法定义。国内法定义往往是国际法定义的基础。国内法的废弃物定义又往往与该国的废弃物管理法律政策紧密相连。废弃物定义会牵涉两个方面的因素：其一，废弃物本身具有两重性，即从一个角度看是废弃物，从另一个角度看可能是可再利用的资源；其二，废弃物涉及国家经济利益和环境利益，就可回收或再利用的废弃物而言，废弃物国际贸易可为贸易双方带来经济上的益处。但危险废弃物非法运输则给进口国人体健康和环境带来危害。正因如此，使当前的废弃物定义千姿百态。

（三）环境法上的废弃物定义

从环境法角度而言，无论是立法实践，还是理论探讨，废弃物术语的使用在我国并不规范。正如当代著名的德国哲学家、社会学家尤尔根·哈贝马斯所言：随着法律干预生活的幅度、范围和细微性的扩张，它导致了一种向社会生活不断“司法主宰化”迈进的总体运动。它们把日常话语转化和重构为“具有普遍使用性的法律话语，在这个意义上，法律是一种元语言”。法律工作者通过创制一套既不同于日常语言、却又来自法律实践经验的话语体系，并重新赋予它特殊的含义。这种含义的目的是服务于法律归类体系，以利于对此进行法律管理。

1.我国废弃物的法律定义

1977年4月，国家计委、国家建委和国务院环境保护领导小组联合下发了《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》的通知。该通知将“废气”、“废水”和“废渣”合称为“三废”。这是我国有关废弃物的最初的也是最广义的法律定义。1979年9月《中华人民共和国环境保护法（试行）》要求，积极防治工矿企业和城市生活的废气、废水、废渣、粉尘、垃圾、放射性物质等有害物质和噪声、震动、恶臭等对环境的污染和危害。

我国2004年修订的《固体废物污染环境防治法》对固体废物、工业固体废物、生活垃圾和危险废物四个概念进行界定。该法规定，固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。工业固体废物，是指在工业生产活动中产生的固体废物。生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。

我国台湾省规定了两种废弃物：一般废弃物和事业废弃物。其中，一般废弃物是指由家庭生活或其他非事业所产生的垃圾、粪便、动物尸体等，足以污染环境卫生的固体或液体废弃物。而事业废弃物又分为两种，包括①有害事业废弃物：由事业所产生的具有毒性、危险性，其浓度或数量足以影响人体健康或污染环境之废弃物。②一般事业废弃物：由事业所产生有害事业废弃物以外之废弃物。

2.美国的废弃物法律定义

美国《资源保护和回收法》规定：“固体废弃物”是指任何从废物处理车间、水供给处理车间、空气污染控制设备场所产生的废弃物、垃圾、污泥或者从工业、商业、农业、采矿业、社区活动中产生出来的其他废弃物质，包括固体、液体、半固体或者含有气体的物质；但不包括生活污水中、灌溉回流中的固体或溶解物质，或经美国《联邦水污染控制法》第1342条指定许可的工业废弃物资源；同时也不包括《1954年原子能法修正案》所限定的资源、特殊核能或其附带产品物质。此外，根据《资源保护和回收法》制定的《危险废物识别条例》，联邦环保局将下列三种物质排除于固体废弃物定义：①处于厂内采矿技术控制之下，属于掘取工序组成部分，尚未离开地下的物质；②从纸浆液回收炉中回收后再用于造纸工序中的纸浆液；③在生产硫酸时使用过的硫酸。

美国联邦法律虽然没有界定农业废弃物，但州的法律却有规定。如北卡罗来纳州《行政法典》第21次章《不能排放到地表水的废弃物》规定，畜禽废弃物是指牲畜或家禽的排泄物或排泄物与饲草、垫料、垃圾或者饲养场产生的其他物料的混合物。农产品及其加工废弃物是指根据委员会授权许可的无毒性、无危险，并且不包括家庭生活废水，由食品和饮料加工、处理过程中产生的，林业、农业和水产养殖业活动过程中产生的固态、半固态或者液态剩余物。

3.日本的废弃物定义

日本1970年制定，1974年、1976年修订的《废弃物处理和清扫法》将“废弃物”定义为：垃圾、颗粒粗大的固体废物、燃烧灰烬、污泥、人粪尿、废油、废酸、废碱、动物尸体以及其呈液态或固态的各种废物。放射性废弃物以及受放射性废弃物污染的物质除外。

该定义明显比美国《资源保护和回收法》的规定简单。但也有自己的特点，即对当时需要管制的废弃物的列举比较详尽。该法还将废弃物分为“产业废弃物”和“一般废弃物”两类。由于列举无法穷尽所有需要列举的事项，故此定义的缺陷就是它只采用了列举方式，而没有进行概括性说明。废弃物定义总是跟科学技术的发展紧密联系，随着新技术、新工艺和新产品的出现必然会产生新的废弃物类型，同时也会有些类型“退出”废弃物行列。列举的方法缺乏这样的灵活性。

4.英国的废弃物定义

英国《污染控制法》认为，废弃物是包含产生于任何生产工艺运用过程中的废料、污水或其他不需要的剩余物的任何物质，以及因被打碎、损坏、污染或其他损坏，需要予以处置的任何物质或物品，除法律规定外，被扬弃的或经其他方式处置过的废弃物的物品，通常也被认为是本法规定的废弃物。

英国的废弃物定义也具有相当的概括性，既包括生产活动中产生的任何废物，也包括其他活动产生的废物或废品。虽然，该法与日本《废弃物处理和清扫法》都没有涉及危险废弃物定义，但受控废弃物中包含了危险废弃物。另外，作为欧共体成员国，英国为履行其义务，在1994年颁布了《废物许可管理条例》，该条例规定“指令废物是指本条例第二部分计划4确立的分类中的生产者或拥有者已经抛弃或试图抛弃或需要抛弃的物质或物体，但指令第2条排除的任何东西除外”。

5.德国的废弃物定义

德国《废弃物防止、回收和处置法》规定，废弃物是指列于附件一分类中的被持有者抛弃、意图抛弃或必须要抛弃的所有动产，包括回收废弃物（可以被回收利用的废弃物）和处置废弃物（不能回收利用的废弃物）。“抛弃”是指废弃物持有者放弃实际物理上的控制，且不再服务于任何其他目的。抛弃废弃物的意图必须表现为废弃物持有者具有：①在与能源节约有关，或者与物质或产品的生产、处理或使用有关，或没有为这些行为服务的其他相关行为之目的；或者②最初目的不再存在，或被放弃而没有被一个新的目的直接代替。废弃物的生产者或持有者的观点将被用作评估此目的的基础。此外，当这样的动产不再被用来服务其原来的目的，并且由于其具体的状态，该动产可能在现在或将来会危及公共利益，尤其是环境；以及当该动产潜在的危险只有通过适当和安全的回收或与公共利益相适应的处置才会消除时，则废弃物持有者必须抛弃该动产。

该条的规定可以说既简洁，又具体、明确。简洁之处在于用“所有动产”来代替很多国家采取的列举方式，如美国《资源保护和回收法》。具体、明确主要是通过解释性规定，将定义部分可能会产生歧义的词语都进行了解释，使得我们对于废弃物定义的理解非常清楚。这样的定义方法是值得我们学习和借鉴的。

（四）废弃物定义的评价

1.相同之处

（1）废弃物的定义大都采取了“概括+列举”的方法。这实际上是定性与定量方法的结合。概括性定义部分代表着废弃物的本质或内涵，而列举部分则代表着废弃物的类型或外延。

（2）大多将废弃物定义为“物质或物品”。如此定义表明了废弃物的范围广泛、种类繁多，正如德国定义的“所有动产”一样。但“物质或物品”不仅包括了生产、生活过程中产生的物质，而且包括那些需要控制其使用的产品，如国家限制或禁止生产或使用的化学品。

（3）大多界定了废弃物的双重价值。对废弃物产生者或持有者而言，废弃物可能是没有任何价值的物质或物品。但对其他人而言，废弃物又可能是一种有价值的“放错了位置的资源”。这意味着废弃物是一个相对的定义，既包含了客观标准，也包含了主观标准。客观标准是指在现有技术水平下，某物质或物品是否还有剩余利用价值。主观标准是指某物质或物品对产生者或持有者个人而言是否具有利用价值。即“持有人丢弃，意欲丢弃或需要丢弃的”物质或物品。这也表明了废弃物具有既可能已经无利用价值，又可能被他人再次利用的双重属性。

（4）废弃物在国际法上的定义都强调了对废弃物进行定义的国家管辖权，即“在该国被认为是或在法律上被定义为废弃物的任何物质”。从某种意义上说，它表明废弃物问题主要还是国内法的问题。这一方面尊重了各国的环境主权，但另一方面却不利于废弃物定义的统一，以及由此引起的废弃物跨境转移的管理上的混乱。同时也反映出针对废弃物的管理，各国之间在法律制度上的不同步。

（5）废弃物定义大多没有将可再利用和不可再利用的废弃物区别开来。这与废弃物法的管理与立法模式有关，废弃物法往往强调对废弃物从产生、收集、运输、处理到最终的无害化处置的全过程管理。而资源化、再循环与再利用往往由其他法律，如清洁生产和循环经济等法律进行规范。这也是很多国家制定专门的清洁生产促进法与循环经济促进法的原因。

（6）大多数国家和国际社会都对废弃物作了除外的规定，如将放射性废弃物、废水、废气等需要有其他法律进行管制的污染物排除在废弃物管理法之外。法律进行这种例外的规定主要基于放射性废弃物、废水和废气已经由专门的法律予以规范，如美国专门制定了《联邦水污染控制法》、《清洁空气法》、《核废料控制法》等；我国也专门制定发布了《放射性污染防治法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》等。

（7）大多数定义没有对废弃物可能给人类和环境带来的危害进行说明。废弃物如果处理处置不当的话，就可能给人类健康和生态环境带来危害。因此，废弃物处理处置问题，特别是最后的填埋，需要将其对人类健康和生态环境的危害控制在最小范围。

（8）废弃物的定义主要针对的是工商业活动和城市日常生活中产生的废弃物。一般对危险废弃物则采取另行定义的方式。而对于农业生产活动与农村日常生活中产生的废弃物则没有给予应有的关注。这可能与各国国情不尽相同有关。西方国家大都进入后工业社会，农业废弃物一般采取自然消解或综合利用的方式，如秸秆还田、畜禽粪便沼气化处理等。

2.不同之处

（1）对废弃物类型的列举不尽相同。有的国家列举比较详细，如美国列举的是废弃物来源和形态，日本列举的是具体废弃物形式，英国列举的是来源。其中只有德国采取了附件列举的方式。但国际法的废弃物定义几乎都采取了附件列举方式准确地定义废弃物。

（2）对废弃物采取的管理制度不同。美国很明显地将废弃物与其他污染物的管理区别开来，并且对废弃物与危险废弃物也分别进行管理。而其他国家对此并没有作出明确的规定。德国要求通过行政法规对废弃物进行特别的监督管理，这也是一个例外。

（3）对废弃物定义是否包含主观因素的态度不同。德国是唯一在废弃物定义中加入了“持有者抛弃、意图抛弃或必须要抛弃”这种主观因素的国家。其他国家的定义都只强调了废弃物产生的客观因素，即废弃物的产生源。这表明德国废弃物管理政策发生了根本性转变，即从原来的末端处置转变为现在的全过程管理。

二、农业废弃物的概念

（一）农业废弃物概念的使用

从我国的官方报告或法律草案的说明看，不同场合下，对农业废弃物概念的使用并不统一。2003年6月25日第十届全国人大第三次常务委员会上，盛华仁副委员长在《全国人大常委会执法检查组关于检查＜中华人民共和国固体废物污染环境防治法＞实施情况的报告》中采用了“农村固体废物”的概念。该报告认为，农村固体废物污染问题日益严重。据调查，1999年我国畜禽养殖粪便产生量达17.3亿吨。但全国80%的规模化畜禽养殖场缺乏必要的污染治理设施，有的地方虽开展了利用畜禽粪便生产沼气和建立生态农业示范园的试点，但并没得到推广。由于农业生产集约化过程中，畜禽粪便未经有效处理直接排入环境，严重污染空气和水体。农村的大量生活垃圾基本没有得到处理处置。可以说，对农村固体废物的处理，大多数地区还没有提上日程。

《关于＜中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）＞的说明》则出现了三个概念，农业废物、农村固体废物和农村垃圾。该说明指出，随着农业产业化发展和农村生活水平的提高，农业废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出，国家应当采取措施加强管理。为了实现统筹、协调发展，改善农村环境卫生面貌，保障食品安全，加强对农村固体废物的管理是十分必要的。但考虑到我国农村经济发展水平不高、基础设施薄弱等实际情况，对农村固体废物的管理还是应当先提出原则要求，逐步实现合理利用和安全处置。为此，修订草案对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求；对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求。从这段话的内容本身我们无法判断这三个概念之间的关系，是各自独立还是相互包含。因为农业与农村是属于两个不同领域的概念。农业与工业、商业和服务业类似，属于行业分类的概念，而农村与城市、乡镇类似，属于区域分类的概念。所以，我们认为这三个概念之间的关系是既不相互独立，又不相互包含，中间具有一定的外延重叠。如果从学术角度而言，它们之间存在一定的联系，但逻辑关系并不清楚。

2006年7月，国家环保总局发布的《大中城市固体废物污染环境防治信息发布导则》中，第一次在固体废物种类中提出了“农村固体废物”概念，并且简单列举了农村固体废物的种类包括农村生活垃圾、畜禽粪便、秸秆以及农用薄膜等。

（二）农业废弃物的定义

1.学术层面的定义

我国最先对农业废弃物概念进行学理探讨的不是环境法学者，而是从事农业废弃物资源化利用管理与技术研发的学者。他们认为，农业废弃物也称农业垃圾，按其成分或来源，主要包括植物性废弃物（包括作物秸秆、谷壳、果壳及蔗渣等农产品加工废弃物）和畜禽粪便两大类，是农业生产和再生产链环中资源投入与产出在物质和能量上的差额，是资源利用过程中产生的物质能量流失份额。一般意义上的农业废弃物，主要是指农业生产和农村居民生活中不可避免的一种非产品产出。从资源经济学的角度上看，农业废弃物是某种物质和能量的载体，是一种特殊形态的农业资源。

2.法律层面的定义

我国于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第十六次会议通过的，并于2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对农业废弃物并未进行界定。也就是说，目前而言，我国并没有出台法律或法规层面的农业废弃物管制规范，但是我国已经制定了一些部门规章与地方性法规。在这些部门规章或地方法规中，已经对农业废弃物和与农业废弃物相关的概念，或者说农业废弃物的属概念，如秸秆、畜禽粪便等做出了规定。

1999年4月，国家环境保护总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民用航空总局联合制定的《秸秆禁烧和综合利用管理办法》规定，秸秆系指小麦、水稻、玉米、薯类、油料、棉花、甘蔗和其他杂粮等农作物秸秆。财政部2008年10月发布的《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》规定，秸秆包括水稻、小麦、玉米、豆类、油料、棉花、薯类等农作物秸秆以及农产品初加工过程中产生的剩余物。这两个规定略有不同，即财政部的定义，将农产品初加工过程中产生的剩余物也包括在秸秆的范围内。

2001年3月，国家环境保护总局发布的《畜禽养殖污染防治管理办法》规定，畜禽废渣，是指畜禽养殖场的畜禽粪便、畜禽舍垫料、废饲料及散落的毛羽等固体废物。

2010年9月，浙江省人民政府第56次常务会议审议通过的《浙江省农业废弃物处理与利用促进办法》则是第一部对农业废弃物进行定义的地方性规章。该办法规定，农业废弃物是指在种植业、畜牧业生产中产生的废弃物，包括畜禽养殖废弃物、农作物秸秆、食用菌种植废弃物、废弃农膜以及县级以上人民政府确定的其他农业废弃物。2012年9月，宁夏回族自治区人民政府也出台了《宁夏回族自治区农业废弃物处理与利用办法》，明确将农业废弃物定义为“是指在种植业、畜牧业等农业生产过程中产生的废弃物，包括畜禽养殖废弃物、农作物秸秆、废弃农膜等”。我国台湾省早在2002年4月发布的《农业废弃物共同清除处理机构管理办法》就对农业废弃物作出了规定，即农业废弃物是指从事农作、森林、水产、畜牧等动植物产销所产出之废弃物。

（三）本书的农业废弃物定义

结合对各国废弃物概念的研究及我国的实际国情，本书采用“农业废弃物”的概念。这个概念包含了农业生产废弃物和农村生活垃圾。本书所称“农业”是指“广义农业”，既包括种植业、林业、畜牧业和水产养殖业等初级农产品生产，也包括农林产品、畜禽产品和水产品的初级加工。

笔者认为，农业废弃物是指在种植业、林业、畜禽或水产养殖生产过程中，与种植业、林业、畜牧业和渔业产品生产、加工相关的活动中，以及农村居民日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的丧失原有价值的，或者原所有人、持有人已经抛弃、准备抛弃或必将抛弃的物质或能量。或者可以定义为：农业废弃物是指种植、营林、畜牧或水产养殖生产过程中，或者对上述生产过程生产的产品进行初级加工过程中，以及农村居民日常生活或者为日常生活提供服务的活动中产生的，不再具有原有利用价值，其所有人、使用人已经或准备或必须丢弃的部分物质或能量。

这个概念包括以下一些特征：首先，农业废弃物是被其所有者、使用者已经丢弃，准备丢弃或必须丢弃的物质或能量。这些物质或能量在当前所有者或使用者眼里可能不仅没有任何利用价值，而且可能还被认作是一种负担。其次，这些物质或能量来源于农业初级生产过程或者农、林、畜牧和渔业产品的初级加工过程，以及农村居民的日常生活。最后，这些物质或能量可能具有替代资源的价值，或者具有再利用价值。