三、《农民专业合作社法》修法讨论

如今，《农民专业合作社法》颁布施行已届满十年，有关法律修改的呼声、讨论层出不穷，法律修改的进程也已启动。因此，特别讨论如下：

（一）《农民专业合作社法》的修法背景

2006年10月31日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议，正式通过了《农民专业合作社法》，并自2007年7月1日起正式施行。《农民专业合作社法》立足中国国情，借鉴国际合作社运动的基本原则，正式赋予农民专业合作社法人资格，适度规范合作社的组织行为，明确规定国家的扶持政策，从而为促进和保证各类农民专业合作社发展提供了坚实的法制保障，对促进农村经济发展和农民稳定增收起到了极其重要的作用。这是新中国历史上第一部引导、支持和规范农民合作社的法律，更是我国农民合作组织发展进程中的一个里程碑，也成了继家庭承包经营、发展乡镇企业、农业产业化经营之后中国农村又一项重大的体制创新。

应该指出，与我国农民合作社蓬勃发展同时出现的，是合作社法律制度建设空白所引发的一系列制度性问题（应瑞瑶、何军，2002；任大鹏等，2004；杜吟棠，2008）。世界上绝大多数国家都已经通过相关立法为农业合作社的健康发展创造了一个良好的制度框架，譬如美国、加拿大、法国、德国、丹麦和日本等国均有比较完备的合作社法律体系。相比之下，我国在农民合作组织方面的立法则显得相对滞后，在2006年之前仍仅仅局限于试点省份的地方性立法（尤以2004年11月11日通过、2005年1月1日实施的《浙江省农民专业合作社条例》为典型），一直缺乏更具包容性、全面性、规定性的国家层面上的合作社法律。而《农民专业合作社法》作为中国第一部关于农民合作社的全国性法规，在很大程度上满足了我国农民合作社的相关立法诉求，但其最大的贡献或许在于将原本带有某些“草根”性质的农民合作组织纳入国家正式制度框架之中，从而为政府对农民合作社的种种赋权行为提供制度性基础和保障。

近年来，在《农民专业合作社法》促进下，我国农民合作社发展势头强劲蓬勃，覆盖范围遍及乡村，合作水平大幅提升。合作社规范化发展《农民专业合作社法》首居其功。但是，《农民专业合作社法》在实施中却始终乱象杂呈，众议纷纷，这其中的原因端赖于法律逻辑与实践逻辑之间的背离。我国政府一直以来都是合作社发展过程中包括政治合法性、法律合法性和行政合法性的强势赋予者（苑鹏，2001、2009；夏英，2008）。在我国整体社会特性和政府全面治理体制中，一个新生组织获取来自政府的合法性支持显得尤为关键。近些年来，无论是在中央还是地方各级政府的视野中，农民合作社都日益成为肩负农业农村经济发展重任的一大重要载体。在《农民专业合作社法》的实践逻辑中，极为重要的一环可能是地方政府。自《农民专业合作社法》颁布实施以来，各级地方政府期望益重，介入日深，影响甚大，从而既有效地促进了合作社的顺利组建和快速扩展，也在一定程度上导致了政策优惠资源的错配，破坏了合作社的独立性和自主性，并对合作社的成员资格、民主控制等内部合法性问题关注不多（郭红东，2002；任大鹏、郭海霞，2009；马彦丽，2013）。

（二）《农民专业合作社法》的实施问题

《农民专业合作社法》在实施过程中存在的主要问题大致包括：

1．调整对象问题

一方面，《农民专业合作社法》允许“同类农业生产经营服务的提供者、利用者”共同组建合作社，这体现出对我国农业产业化进程中龙头企业占据主导地位的现状的客观认可（抑或是无奈接受）。同时，该法进一步明确规定“农民至少应占成员总数的80%”，“成员以农民为主体”，力图强调农民专业合作社的“民办、民管、民受益”性质。但实践中，随着各地农民合作社的迅猛发展，一些龙头企业和乡村能人领办合作社后，利用自身的资金、市场、人才优势，构建不平衡的出资结构、治理结构和分配结构，实际上掌握对合作社的控制权和受益权。各种所谓“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农”等不合意现象令人议论纷繁。在这些合作社中，基于显著的成员异质性，企业或能人与其他普通成员在共同应对外部市场竞争的同时，大多也形成了内化于合作社内部的某种购销关系，一部分社员赚另一部分社员的钱（张晓山，2009；苑鹏，2013；徐旭初，2013）。显然，这并不符合传统的、理想的或标准的合作社范式。此外，有些合作社成立的目的就是套取国家扶持政策，甚至就是相关主体参与“寻租”的手段。这些合作社的行为违背了《农民专业合作社法》的立法本意，但缺乏相应的规制。

另一方面，《农民专业合作社法》调整对象偏窄，既未将非农民合作社（如消费合作、住房合作、工人合作等）和农民的非专业合作社（如综合性合作社）涵盖在内，也没有对农民专业合作社之间的联合与联盟作出规定，特别是没有涵盖广大农民迫切需要的资金互助类合作社。而与之形成鲜明映照的是，近年来许多新型的农民合作组织如土地股份合作社、社区股份合作社、资金互助合作社、农机合作社、手工业合作社、劳务合作社、旅游合作社等不断出现和发展，既缺乏相应的法律地位，也难辨其合作社质性。因此，应该思考合作社是否仍然强调专业性？是否应当在基层社基础上包含联合社？是否应当包含农民资金互助类合作社、农村社会服务类合作社等农业生产经营领域之外的其他合作社类型？

2．登记注册问题

《农民专业合作社法》对合作社的标准规定较为宽松，对合作社登记注册设定的门槛较低（如只须5人以上，有符合章程规定的成员出资等）。同时，《农民专业合作社登记管理条例》规定合作社登记实行备案制，而不是审批制。登记注册中还存在企业注册成合作社、合作社出资不实、工商部门审核不严等问题。调研中不难发现，有的合作社的全部社员都来自一个家庭；有的合作社就是企业的“翻牌”，企业主一个人说了算，却号称有上千成员、实行民主管理；有的合作社出资不实，名义注册出资动辄数百万。更须指出的是，目前普遍存在着名义成员（注册成员）问题，即合作社在名义上只有少数成员，大多数成员并不在注册名单中；有些地方的工商部门并不认真（或者确实没有精力）对合作社登记材料进行审核，而相关部门却因《农民专业合作社法》未予赋权而缺少相应的前置审核权，等等。当然，还要认识到，合作社的主要功能在于扶弱济贫，由弱小者组织起来去对抗强势者。如果我们要求他们过一个“筛子”，把弱小者淘汰，强势者去办合作社，就背离了合作社本来的价值目标。另外，合作社是不是需要设立合作社年检制度？目前，公司年检制度已经取消，由公示报告制度替代，合作社更无需年检制度。

3．成员出资问题

成员出资问题是合作社的重要问题之一。与2005年实施的《浙江省农民专业合作社条例》规定成员人人必须出资、每个成员出资不得超过20%不同，《农民专业合作社法》规定“有符合章程规定的成员出资”，并未对成员出资作出法律限制。这照顾了许多低收入农民参加合作社的意愿和能力，但也意味着在合作社里有些成员可以不出资。虽然有些成员也不愿意出资，但也有些合作社的核心成员有意拒绝成员出资，更有些合作社在章程中就明确设立股东成员和非股东成员，并且有意设置不平衡的权利。

有专者强调指出，持有股份是成员身份的重要标志，也是成员行使民主权利的基础（潘劲，2011）。实际上，虽然社员持股或股权结构并不是合作社最关键的问题（治理结构及机制才是最关键的），但可以预知，股份化（资本化）倾向愈显著，则所有权结构就愈会对合作社的治理结构产生影响。显然，这种不平衡的股份化出资结构，通常直接导致了合作社的治理结构、分配结构的不平衡，也深深影响了成员对合作社的认同、对合作社事务的参与度和合作社成员的凝聚力。正如有社员说：“反正我也没有股份，我愿意（把农产品）卖给它（合作社）就卖给它，不愿意就不卖。它不管我，我也不管它。”

4．合作社章程问题

为体现合作社“民办、民管、民受益”性质，《农民专业合作社法》对许多问题并未规定，而是留给合作社章程加以规定。据统计，《农民专业合作社法》中有41处提到合作社章程，其中有39处规定要由章程决定，这就充分意味着章程在合作社中的基础性地位。但是，许多合作社在创立时没有根据合作社的具体情况，对合作社章程进行深入细致的研究和起草，而是照抄照搬国家出台的示范章程，千篇一律地向工商部门提供。但示范章程不能代替各合作社的章程，这些合作社的现状是一种十分不理想的“章程虚置”现象，极大地妨碍了合作社及其成员发挥主观能动性、实行民主管理。

《农民专业合作社法》规定合作社设立大会时“章程应当由全体设立人一致通过”，而且也规定成员大会行使“修改章程”职权。但不少合作社由于出资结构、治理结构的不平衡，事实上普通社员很难修改对自己并不有利的条款，从而他们也就选择无视章程、自行其是的做法。与之相应，社员违反章程行为的可诉性也值得怀疑，社员违反章程约定的出资义务、交易义务、质量保障义务等，甚至对合作社整体利益构成损害的，合作社很难让其承担相应的责任。

5．治理结构问题

不难发现，在《农民专业合作社法》实施过程中存在的最大问题是合作社的治理结构问题。虽然《农民专业合作社法》明确规定了合作社的法定机构（成员大会、理事会和监事会）及其职责，更明确规定了基本表决权与附加表决权相结合，许多合作社也在章程中有着相应的民主管理的条款，但现实中，相当部分合作社治理结构形同虚设，民主管理有名无实。有的合作社从不召开成员大会；有的合作社尽管不足150人也只开几个人的所谓成员代表大会；有的合作社从不公开财务；有的合作社干脆按股投票。许多合作社受核心成员影响很大，普遍存在“选举不过是确认，讨论不过是告知，监督不过是附议”的现象。尽管这些情况中有一部分属于普通成员自愿让渡决策权的情况，但大多数情况则无疑违背了合作社的本质属性，也难以保护成员的合法权利。

实际上，由于合作社的剩余索取权既不可转让，也不可分离，它们不能市场化，这样就会在合作社内部存在许多代理或控制问题，这主要表现为普通成员与核心成员（龙头企业或能人大户）之间的委托代理关系。有专家认为，农民社员能否成为专业合作社的主体，合作社的资产所有权、控制决策权和受益权是否能主要由他们拥有，这应是农民专业合作社未来走向健康与否的试金石，而这也必须由实践来检验（张晓山，2009）。

6．盈余分配问题

尽管《农民专业合作社法》明确规定了合作社的分配原则，但许多合作社没有做到《农民专业合作社法》规定的二次返利不得低于可分配盈余的60%，大多数盈余被一些核心成员（往往是企业、大户）获得。调研中不难发现，一些学者和社会人士对此反应强烈，批评纷繁；但同时普通农民社员并没有想象中的那么大的意见，他们大多是将自己与合作社的关系定位成类组织的关系交易，而不是合作社内部的交易和分配关系。其实，在当下合作社存在鲜明的资本化趋势的情形下，农民社员会根据收益、成本和风险的边际水平和风险偏好来选择资本参与、业务参与、管理参与的程度，并利用择机交易和适时退出来实现对自身利益的基本保护。但是无论如何，盈余分配问题都是当下一个最敏感的现实问题，毕竟社员参与合作社的根本目的在于利益，毕竟社会各界格外关注合作社现实形态的合宜性。

7．土地入股的法律规范问题

土地经营权入股农民合作社其实有两种类型，一部分是农民专业合作社吸收了农民的土地经营权作为股份，还有一部分是合作社的组建就以农民的土地经营权入股为基础。不论哪一种类型，都会涉及一人一票与一股一票之间的冲突。如果土地经营权转化为股份，作为合作社的成员，体现的则是股份的话语权，而不再是成员身份的话语权。所以股份的概念与合作社制度是否兼容的问题没有通行的答案。现行合作社法律制度不能完全涵盖土地经营权股份或土地经营权入股的现象，尤其是目前相关法律政策还在改进，包括2014年中央一号文件提出土地承包经营权抵押，将来对于土地承包经营权清偿能力可能会有越来越宽松的环境，那时土地才会真正确立股份的概念，现阶段其实还不是，因为家庭承包土地目前并不具备完全的清偿能力，所以土地股份与货币股份不同值，这时又怎样理解同股同权、同股同利的原则？

8．政府扶持和监管问题

《农民专业合作社法》明确规定“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施，促进农民专业合作社的发展”，“国家鼓励和支持社会各方面力量为农民专业合作社提供服务”，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”，也相继出台了相应的税收优惠政策和许多财政扶持政策。

但现实中，一方面有些地方政府依然“干打雷不下雨”，缺乏实质性扶持；有些税务部门迟迟不落实相关优惠政策；依然很难看见有什么“社会各方面力量”提供服务；此外有些地方至今还是“九龙治水”，扶持资金分散，主管部门不明。

而另一方面，不少人认为政府对合作社的干预使得合作社的边界有泛化倾向（马彦丽、黄胜忠，2013；任大鹏，2014）。

实际上，不少地方政府一直以来就视合作社为能带动当地农村经济发展的农村小微企业，更强调和激励的是合作社对社员和非社员的带动性，而不太注意对合作社运作规范性的规制。可以认为，未来我国农民合作社发展的核心问题在很大程度上就转化为如何建构合作社自治与政府规制的合理平衡的问题。

9．合作社之间联合与联盟问题

在国际合作社联盟的《关于合作社特征的声明》中，明确规定了“合作社之间的合作”原则，提倡“合作社通过地方、全国、地区和国际层次的合作，最有效地服务成员和加强合作社运动。”目前，在农业市场化、产业化、国际化的背景下，合作社的发展面临着更加激烈的竞争，然而在《农民专业合作社法》中并没有相关的合作社与合作社之间的法律规定，这不利于合作社联合社的建立和推广。目前，各地具有实质性经营服务活动且运行规范的合作社联合社并不多，也缺乏具有实质性功能和活动的合作社联盟（如合作社联合会）。

10．培训、教育以及社区服务方面的问题

国际合作社联盟在《关于合作社特征的声明》中明确规定了“关心社区事业。通过成员同意的政策，合作社为社区的可持续发展服务。”而《农民专业合作社法》缺乏这方面的规定。

（三）《农民专业合作社法》的修法思考

关于《农民专业合作社法》修法问题，以下问题或许是值得认真思考的：

1．如何看待合作社立法意旨

合作社立法意旨问题，实质上是回答合作社的功能期待问题，即政府和立法机构希望合作社起什么作用的问题。这个问题的本质是合作社的理论（理想）功能与实际（实践）功能如何平衡的问题。

与其他农业生产经营主体不同，合作社被外界赋予了过多的功能期待。与此有点相似的是龙头企业。合作社实质上是市场主体，要为社员提供他们需要的（而不是别人认为他们需要的）服务，要面向市场，要参与竞争。国际合作社运动170多年的历程，可以看作是一个从社会组织向经济组织与社会组织兼顾、进而以经济组织为主的组织转型的过程，原来社会运动的色彩日益得以调整和修正。譬如：在对公平、平等的认识上，从惠顾者人与人之间的公平、平等转向惠顾要素之间的公平、平等；在成员权利与成员责任的关系上，从两者不挂钩到挂钩；在企业治理方面，从依赖成员的自我约束、自我管理、自我奉献，转向更多依靠现代企业治理方法和激励手段；在成员权利方面，从无前置条件的权利转向多种约束下的权利；对于资本的认识方面，逐步从轻视、敌视转向重视、包容；新型农民合作社不再认为成员可以自由进入和退出，不再认为成员惠顾可以随意变化，不再认为成员出资靠自觉自愿，不再认为成员资本的使用是免费或者低成本的，不再认为合作社的业务局限在合作社内部；随着相关认知的变化，新型农民合作社在资本来源方面，日益采用“请进来，走出去”，“请进来”指允许非成员向合作社提供资本并赋予剩余索取权，“走出去”指发挥合作社资本的杠杆作用，去控制、调动更多的外部资本；在资本与所有权关系方面，从资本与所有权分配不关联到允许资本与非核心所有权（剩余所有权）发生关联；在资本安排方面，为了让出资产权明晰，可以让资本数量固定、资本不可退回和出资可流转；等等。

此问题的核心在于如何合理地规制一个处于不断深刻变化又具有相对稳定制度属性的组织发展问题。“合作社法律或者合作社政策的制定，须建构在一定的价值目标、基本原则基础上。”显然，不宜让这部法律承载太多东西，也不宜让合作社承载太多东西，否则，一定会出现许多名实不符的问题和现象。

2．如何看待合作社发展现状

近年来，农民合作社发展成效很大，问题很多。但是必须认识到，这些问题有些是法律规定的问题，还有很多并不是法律规定的问题，而是政府行为问题、基层异化问题等。后者即便法律有针对性地规范，也不一定能够解决。要避免在修法时试图规范那些并非法律规范能够解决的问题。

特别是中国国情与他国不同，主要如经济社会变迁太快，许多问题并非贯序出现，而是混合涌现。我国农村集体经济制度的因素，我国强势政府行为惯性的因素，我国农村社会基础秩序因素，农村从业人口变迁趋势、农村电子商务发展趋势、工商资本进入农村农业的趋势等，所有这些，都意味着不能简单、片面地评价农民合作社发展现状。相应地，合作社修法还是要开口子，不要一味地堵。

3．如何看待合作社国际经验

合作社发展的国际经验值得借鉴，特别是要站在国际合作社实践发展和法律变迁的角度加以借鉴。

譬如，美国农业合作社大致有三大类：传统农业营销合作社、新一代合作社、有限合作社，其法律也相应地对应此三大类合作社发展实践。传统农业营销合作社的基本特征是成员资格开放、创办资本和创办出资少、资本流动性弱、成员只有交付权而没有交付义务、成员只能获得少量的“惠顾返还的现款”，它是由农民增强讨价还价力量的客观需要与股份公司这种组织方式之间的矛盾催生的。新一代合作社基本特征是成员资格“闭锁”、合作社所需的资本巨大和创办成员出资多、资本流动性强、成员有交易的权利和义务、成员可以获得大量的“惠顾返还的现款”，它是由农民进入食品加工环节的客观需要与传统合作社的束缚之间的矛盾催生的。有限合作社的基本特征是成员分为“惠顾成员”和“投资成员”，“惠顾成员”表决权和收益权受到特殊维护。它是农民借助“外部资本”进入食品加工环节的客观需要与传统合作社制度之间的矛盾催生的。从立法角度来看，我国既有占大多数的传统农业营销合作社，也有少量的新一代合作社和类似有限合作社的股份合作社形式，所以，我们在修法中要立足传统农业营销合作社，更要包容新一代合作社和类似有限合作社的股份合作社形式，因为今后我国可能有越来越多的合作社趋于后两种，而非前者。

再如，2011年韩国农业合作社法调整，强调管理民主化、业务多样化（粮食土地股份合作、果菜花专业合作、加工与出口贸易、城乡交流等）、社员多元化（正社员+准社员+会员，农民合作社→农村居民合作社）、经营企业化等；日本市场化改革中推进日本农协市场化；我国台湾地区农业合作社法律调整，主要强调综合立法→专门（分业）立法，社务辅导→业务辅导，更趋符合国际合作社联盟（ICA）合作社原则，更趋向反映与指导农业合作社实践，规避与其他合作社法律的冲突等。

以上有几点值得在修法时加以注意：要考虑合作社的市场竞争和产业化发展；要考虑合作社在专业化基础上的综合化发展（这里的综合化发展并非是日本农协模式，而是指合作社业务多样化）；要考虑成员资格多样化，但更要坚持保护惠顾者成员（主要是农业生产者成员）的权益；要强调社务指导和业务指导；等等。

4．如何看待股份合作

近年来，在所谓“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农”等批评的背后，很大程度上存在一个无法回避的理论问题，即何看待股份合作制度、组织及形态的问题。

农业农村领域中的股份合作组织及形式大致有三大类：农民专业合作社的股份合作形式、土地股份合作组织、社区股份合作组织。从修法上看，面临着两个问题：一是如何适当规制农民专业合作社的股份合作形态，使之既能够有效包容新一代合作社和有限合作社形式，又不过于背离合作社基本原则？二是如何解释土地股份合作组织、社区股份合作组织的合作社属性？

解释土地股份合作组织、社区股份合作组织的合作社属性问题，核心是解释在这两种组织形态中的成员惠顾。如果他们是合作社，那么社员们对合作社的惠顾体现在哪里？这也许是中国的合作社理论的最大挑战和对合作社理论的最大贡献。

从理论上讲，任何经济组织都是基于某种基本要素来建构，并进行所有权安排的。企业是基于资本，合作社是基于惠顾。现在看来，惠顾可能要分为直接惠顾和间接惠顾，前者是指成员以其生产的生产成果进行投售（农民专业合作社就是如此），后者是指成员以其拥有的基本生产要素（如土地）进行委托生产并进行投售。据此，或许可以认为合作社可以分为业务惠顾型合作社与要素惠顾型合作社。这样，后者与公司又有什么区别呢？区别就在于要素惠顾型合作社实行根据人本的民主控制，这也是合作社与企业的根本区别。一方面，合作社与企业都是为成员服务，合作社为成员提供业务交易服务，旨在获得业务交易收益最大化；公司为成员提供资本交易服务，旨在获得资本交易收益最大化。正是在此意义上，合作社与企业有差异，但差异不大。所以，美国著名法学家汉斯曼（Hansmann）甚至认为，“总的来说，合作社是一种由客户掌握所有权的企业，而向企业投入资本的人只是合作社众多客户中的一种，所以，商事公司其实只是合作社的一种特殊表现形式。”另一方面，合作社是基于人本的控制，企业则是基于资本的控制，这才是合作社与企业最本质的区别。所以，如果修法将土地股份合作社、社区股份合作社放进去，民主控制的底线一定要守住，惠顾者（包括直接惠顾者和间接惠顾者）民主控制的底线要守住，因此要坚持维护惠顾者成员（主要是农业生产者成员）的权益，严格限制外来资本（或非农业生产者）的投票权。

5．大改、中改还是小改

所谓“大改”，就是将《农民专业合作社法》改为“合作社法”，类似中国台湾地区的“合作社法”，涵盖所有的合作社类型。所谓“中改”，就是将《农民专业合作社法》改为“农民合作社法”。所谓“小改”即还是《农民专业合作社法》。

正如有学者认为的，“在揭示合作社的法律属性上，我国《农民专业合作社法》比以往任何一部法律都更接近于正确。”我们认为，《农民专业合作社法》不宜“大改”，可以“中改”或“小改”，最好“小改”。理由主要如下：第一，从现实看，中国农民合作社发展还处于初级阶段，这个时候如果要出台“合作社法”，理论上势必要包括城市的、农村的，工业的、农业的、第三产业等各类合作社，如此则法律调整对象太多，很多问题说不清楚。第二，如果有可能改为“农民合作社法”，从历史上看，中国现实中具备合作性质的组织有五类：专业合作社、社区合作社、供销合作社、信用合作社、手工业合作社。其中，信用合作社已经基本上向商业银行转变，越来越不具备合作社性质，而我们应该关心真正的合作金融；供销社因为产权的复杂性和历史的沿革，基层供销社已经基本瓦解，现在的供销社最终所有权不清晰，或者说最终所有者（即投资者主体）缺位，各级供销社实际上是由几个或一群拥有控制权而缺乏收益权的内部人（主要是各级供销社的中高级管理人员）控制的商业组织，具有一定的特殊性和公益性，但可以肯定的是已经不具备合作社性质，从产权上说与农民已经没有什么关系了，以后应该进行单独立法处理；社区合作社，严格说起来不是合作制，而是集体所有制、共有制，其财产是不能分割的（例如土地），但它又具有一定的合作社性质，在某种程度上符合合作社“服务成员、民主控制”的制度规定性，也宜专门立法，或者也可在“农民合作社法”中略有提及；手工业合作社比较少，也不必专门提及了。

基于此，现行《农民专业合作社法》的修改，应该基于农民专业合作社来适当扩大调整范围，应该包括土地股份合作组织、联合社，也可以审慎地涉及合作社内部开展信用合作；但没有必要涉及社区股份合作组织，也不宜涉及类似日韩模式的合作社联盟，更不可涉及供销社改革问题。

（四）《农民专业合作社法》的修法建议

基于《农民专业合作社法》的修法预期，建议对《农民专业合作社法》以下若干方面进行适当修改：

1．应适当扩大合作社法的调整范围

（1）本法的农业概念所指的是大农业，包括农业副产品和体现农业多种功能的相关产品，涵盖农机合作社、乡村旅游合作社、农村手工合作社等新兴合作社组织形态。

（2）应取消关于合作社营业范围为某一类特定农产品的限制，养猪的为什么不能销售本社成员生产的蔬菜？

（3）应适应当前及未来一段时间内农业规模经营和土地制度变革的现实发展，将以农村土地经营权入股的合作社（即土地股份合作社）列入调整对象。

（4）应适应我国合作金融发展现实，将资金互助合作社、专业合作社开展内部资金互助列入调整对象，但应对其主管和监管作出特别说明。本法第二条第二款可改为“农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏，与农业生产经营有关的技术、信息、资金互助，与农村生活相关的手工品的制作、销售、运输、贮藏以及农村旅游资源开发、经营等服务”。

（5）应包括以基层社为基础设立的合作社联合社，并独立成章、设立条款。“以基层社为基础设立的合作社联合社适用本法”。

（6）现实中的沼气合作社、劳务合作社、富民合作社、农村用水户协会等是否列入调整范围，需要进一步研究。最好不要明确列入这些界定模糊的合作社形态，但也不禁止。

（7）由农村集体经济组织股份制改造形成的农村社区股份合作社不宜适用本法，宜另行专门立法调整，或简单提一下。

（8）不包括类似日本、韩国和我国台湾地区的综合农协的形态，也不宜包括如浙江省“三位一体”的农民合作经济组织联盟形式，那些是社会团体性质主体。

（9）那些非农业农村领域的合作社可另行立法，或待更长时间以后再行合并立法。

2．应适当限制合作社的成员资格

（1）应继续保持80%的农民比例。应继续坚持低门槛的登记制度，毕竟国家、社会支持农民合作社发展是有着显著的益贫旨趣的。

（2）应以户入社。从农村以家庭承包经营为基础来看，以户计更为适宜。

（3）应将农民概念扩展到依法取得土地经营权并直接从事农业生产经营的城镇居民、从事农业生产经营的大学生、国有农场（林场、牧场）的职工等。

（4）可以考虑将成员出资义务法定化，即每个成员必须出资。但此问题依然值得进一步探讨。

（5）可以考虑将“企业、事业单位或社会团体成员”列为类如日韩的“准社员”，对其投票权、收益权作出不同于农民社员的规定。不过，这一做法要慎重，需要进一步探讨。

（6）可以考虑设立优先股。不过，这一做法要慎重，需要进一步探讨。

（7）在坚持入社自愿原则的前提下，合作社的成员资格固然不宜统一规定，但也不宜过分依从设立人的意见，应通过一定的法律规定使得合作社的成员资格问题具备实质上的可操作性和可监控性。

3．应适当规范合作社的内部组织机制

（1）应考虑将成员出资义务法定化，即每个成员必须出资。但此问题依然值得进一步探讨。

（2）应坚持合作社在法律框架内自主制定章程。合作社是一种自治组织，自我规制一定要坚持。目前一些因部分合作社出现的不规范现象而要求加强对合作社进行各种外部规制的想法是有悖市场经济法则的。

（3）一人一票为主，附加表决权为辅，应坚持。

（4）民主控制的底线一定要守住。惠顾者（包括直接惠顾者和间接惠顾者）民主控制的底线要守住，因此应严格限制外来资本的投票权。

（5）保留超过150人可以设立成员代表大会的规定，但应设立成员代表的下限（譬如至少20%），以在一定程度上减少“内部人控制”问题。

（6）不应设立合作社年检制度，但应强调对接受财政支持的合作社在项目期内提出年报的要求。

（7）可以考虑建立合作社成员权救济制度，如涉及成员的退社权、决议的无效或可撤销、查阅财务会计材料、成员代表诉讼、派生诉讼、解散合作社等。可考虑让农业行政主管部门承担此职责。此问题值得进一步探讨。

4．应适当规范合作社的盈余分配机制

（1）应坚持二次返利不低于60%，其余部分按比例分配的分配原则。不过，应将“本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额”说得更清楚些，现在该说法容易引人误解。

（2）能否以一次让利方式替代二次返利，需要进一步探讨，不应在法律中规定。

（3）应提出经理人员等的工资应在经营成本中列支。看起来这句话说不说没有多大区别，实际上说了是有作用的，有利于为激励经理人员提供法律依据。

（4）可以提出“公益金”概念，并明确上限（如10%）。在理论上，公益金不同于公积金，公积金是要量化到人的，公益金无须量化到人，实际上为内部人控制。

（5）应明确规定合作社以与成员交易为主，与非成员交易比例不得高于50%；与非成员交易部分应依法纳税。

5．应适当规范土地股份合作社

（1）本法所指的土地股份合作社，是在农村家庭承包经营基础上，农户自愿以承包地经营权入股，并据此参与民主管理和盈余分配的农民专业合作社。

（2）土地股份合作社是中国特定土地制度下的阶段性产物，它的生产经营方式突破了“生产在户、服务在社”的农民专业合作社的经典特征。

土地股份合作社基本符合本法定义的“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”范畴，即可以将土地入股农户视为同类农业生产经营服务的提供者或利用者，入股农户与合作社之间的惠顾要素是承包地经营权，合作社仍然符合自愿联合、民主管理的本质规定性。

（3）基于中央的政策精神和各地的土地股份合作社实践，可以明确土地入股的应是经营权而非承包经营权。这也意味着，入股的经营权是更应该具有债权属性的，而不应是具有用益物权性质的承包经营权。当然，理论界对此问题仍存在争议，值得进一步探讨。

（4）土地入股折价是否应该计入合作社出资总额，土地股份合作社中如何体现惠顾额返还？如果计入出资总额，可能导致合作社在破产情况下将入股土地抵债。因此，鉴于相关上位法限制，为降低承包地财产纠纷可能，不宜将入股土地计入合作社出资总额，仅作为参与合作社盈余分配或亏损承担的依据。这可以呼应土地入股的债权属性，也可以呼应实践中大量土地股份合作社存在的基于债权属性的“保底收益”分配方式。进一步而言，由于多数土地股份合作社根据粮食产量折算土地入股金额与保底收益，所以，可以将入股土地面积视为土地入股农户对土地股份合作社的惠顾额（量），并据此分配经营利润，这也呼应了实践中多数土地股份合作社在“保底收益”之外同时存在的基于入股土地面积的二次返利分配方式。这种操作思路也符合本法第三十七条可分配盈余“按成员与本社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”的规定。

（5）合作社清算时土地入股农户如何承担责任，土地入股成员如何申请退社？一旦合作社清算，土地入股农户仅以入股土地的折价出资总额为限承担保证责任，这样也符合仅将入股土地记作经营利润分配或亏损承担依据。基于本法第三条“入社自愿、退社自由”的原则规定，土地入股成员可以申请退社，但鉴于土地要素的特殊性，应要求土地股份合作社在章程中约定土地入股成员的退社具体程序与方式。比如在退社时间上，土地入股农户成员应该在本年度生产结束之后、下年度生产开始之前提出申请；如果入股土地已经建设成为设施农业用地不方便退出，则合作社可以与退社农户协商继续在一定时间内持有该地块，并以该区域农地的平均租金价格给予土地入股农户合理的经济补偿；土地入股农户也可以同合作社协商置换成其他地段的等面积、等质量的土地进行耕作。

（6）土地股份合作社的民主决策与其他类型农民专业合作社相同。

6．应适当规范合作社开展信用合作

（1）农村合作金融或农民信用合作，组织机构复杂，运营风险较大，在实际运营中难以保障农民的实际权益，应慎重对待。但考虑到中央的政策精神和各地的农村合作金融实践，应在本法中有所体现。无论如何，此事应尽可能立法谦抑，宜粗不宜细。

（2）合作金融，是指以合作制为制度内核和运行准则的金融制度、金融组织以及金融活动形态，其以满足成员信贷需求为目的，成员兼具所有者（投资者）和客户（消费者）的双重身份，并基于民主控制原则运营。

在当今中国的情境下，合作金融大致包括经银行业监督管理机构批准成立的农村资金互助社，以财政扶贫资金为引导的村级发展互助资金，以国内外非政府组织扶贫资金为引导的社区发展基金，在农民专业合作社内部开展的信用合作，以及由非政府组织、银行、信用社、部分农村居民等发起提供的各类小额信贷。本法如欲规制，则大体应是前四种形式，而不包括小额信贷。

（3）资金互助合作社，或合作社内部开展信用合作，应坚持“社员制、封闭性原则”，即可以在成员内部吸收存款和发放贷款，但不可以向非成员吸收存款或者发放贷款。

（4）如成立专门的资金互助合作社，应先经银监部门审核，再办理工商注册登记。如合作社内部开展信用合作，则无须经银监部门审核，也无须办理工商注册登记（因为合作社注册登记了），但应向银监部门、农业行政主管部门报备。

（5）应对资金互助合作社，或合作社内部开展信用合作的从业人员资格、存贷利率作出明确规定。

（6）应明确规定资金互助合作社，或合作社内部开展信用合作的从业人员的法律责任。

7．应适当规范合作社联合社

（1）两个以上的农民合作社可以设立合作社联合社，经工商行政管理部门登记注册取得法人资格。联合社以其全部财产对债务承担有限责任。

（2）合作社加入联合社，应当按照联合社的章程规定出资，并以该出资额对联合社的债务承担有限责任。

（3）联合社应实行一社一票，不宜设附加表决权。

（4）盈余分配，60%的可分配盈余应当按照基层社与联合社之间的交易额惠顾返还，其余部分按照基层社在联合社中的出资比例分享。

（5）应允许各地以适当形式进行合作社联盟的建设。

8．应适当规范政府部门对合作社的扶持行为

（1）应强调对合作社的普惠政策，而非目前流行的选拔式扶持。

（2）应明确提出政府对合作社培训教育、人才培养等方面的支持。

（3）应允许各省（区、市）出台既依据本法又契合当地实际的地方性实施条例，确保地方立法的自由度。