二、农民合作社规范化建设检视

近年来，有关农民合作社规范化建设的讨论一直纷繁不断，这既因为合作社发展势头强劲，数量增长迅速，覆盖范围扩大，也因为当下合作社类型繁多，形形色色，更因为合作社发展不规范、不合意现象众多，良莠难辨。因此，特别检视如下。

（一）农民合作社的质性规定

发展与规范始终是农民合作社发展中并行交织的两条主线。而合作社规范化建设问题的内核则是合作社的本质规定性问题。

那么，一个有别于其他组织形式的“理想”的合作社究竟是怎样的？它大概应该符合以下几条：

（1）成员完全（或基本上）同质，均为合作社业务的使用者；

（2）加入自愿，退出自由；

（3）一人一票，理事会成员和监事从成员中选出；

（4）如果需要出资，则成员均等出资；

（5）如果存在出资，则成员资本金没有分红（或非常有限）；

（6）如果存在盈余，则提取一定量的公共积累，且公共积累不可分配；

（7）如果存在盈余，则完全（或基本上）根据惠顾额来返还盈余。

不难看出，在这个合作社（或农民合作社）的“理想类型”中，一方面，众所周知，民主控制（就是一人一票）、资本报酬有限（就是成员资本金没有分红或非常有限）、按惠顾额分配盈余（这与资本报酬有限其实是一个硬币的两面）、公共积累（而且是不可分配），都是体现合作社制度内核的重要组成部分。而另一方面，成员的（禀赋）同质性是其基础，（身份）同一性是其核心。试想，在一个完全自愿进出和没有外部规制的情境中，如果成员禀赋（从业领域、利益诉求、业务规模、资源能力、文化背景等）不同质，其治理结构不可能建立在一人一票的基础上；如果成员身份（投资者、控制者、惠顾者或使用者）不同一，其收益分配不可能建立在按惠顾额分配盈利（其另一面是成员资本金没有分红）的基础上。质言之，服务成员、民主控制是其最为本质的制度规定性。

不难推断，如果真有一个“理想”的合作社，它的规模一定比较小，因为企业家偏好控制和指挥，资本偏好利润，而合作社经典原则恰恰限制了合作社企业家的发挥和大量资本的流入；特别在日益激烈的市场竞争环境中，在经营范围或企业规模日益扩张的情形下，更是如此。所以，在很大程度上，只有在放宽成员资格、民主控制、资本收益等方面的规定时，合作社规模才有可能扩张。但是，合作社无论如何又不应突破它的本质规定性，否则就不是合作社了。所以，当成员出现异质性时，当成员身份不再同一时，当一人一票被打破时，当资本报酬不再有限时，当公共积累可以分配时，显然，合作社就必然地开始了“异化”。当然，合作社的“异化”现象，一方面，势必程度各异地偏离了合作社的本质规定性；另一方面，还有程度问题，而且未必是坏事，因为这有利于合作社的规模扩张和业务提升。

譬如，当前土地股份合作社发展迅速，已成为促进农村土地流转和规模经营的“助推器”，同时其成员中相当一部分并不直接从事农业生产，只是以土地入股分红，这样一种有悖于“使用者组织”性质的合作组织还是合作社吗？如果是，在什么意义上是？显然，这种基于我国特殊的农地制度和劳动力转移进程的组织制度现象，需要通透解释，但也不必急于简单定性。

再如，近些年来，不少合作社呈现出由涉农工商资本或少数农村精英控制、多数普通成员依附的产权结构，对此，有些人强调其在成员异质性情况下存在合理性，有些人直指其背离了合作社的初衷，有些人认为合作社对公平与效率的兼顾使其陷入理想与现实的两难。然而，也许应该进一步思考的是，究竟这种局面在多大程度上是必然的或是可避免的？如果这种非对称制度安排漂移合作社质性规定，那么是接受还是改变现实中的合作社实践，抑或是力图将这种非对称性控制在某种程度内？

还有，当前各级政府通过财政途径积极扶持农民合作社发展，然而，这种政府财政扶持基本上是针对优秀合作社的，是锦上添花而非雪中送炭，是筛选的而非普惠的，因而也难免是被“钓鱼”的或被“寻租”的。对此，看似是财政扶持的分配效应问题，其背后实际上却是财政扶持的瞄准机制问题，即究竟应该如何进行财政扶持？应该扶持什么样的合作社？如何使财政扶持资金真正为广大普通成员服务，而不是只为少数核心成员所得？

一般而言，合作社的本质规定性是服务社员、民主控制，这是不可动摇的，动摇了就失去了这种制度形式的独特性以及对其扶持的正当性基础；基本原则以国际合作社原则和我国法律规定原则为准，这也是基本稳定的，但并非不可改变；而质性程度则因时、因地、因社而异，但也有一个大致的却又常常缺乏共识的质性底线。当下，所谓真假合作社之辨（辩），表面上是对质性程度的界定，实际上是对质性底线的辨识，而本质上则是对本质规定性及其基本原则的研判。尽管缺乏共识，但合作社大致的质性底线应是自愿进出、社员使用（为主）、直接民主（为主）、惠顾返还（为主）。不过，应该清醒地看到，在当前我国农民合作社的现实实践中，各类合作社由于产业形态不同、具体制度不同、组织功能不同、所处环境不同，它们大多不同程度地漂移合作社质性底线——未必以社员使用为主，未必以直接民主为主，未必以惠顾返还为主，而且越来越可能出现若干种偏离“理想类型”合作社制度的制度形态，越来越趋于股份合作制色彩，特别是在合作社进入要素合作或追求附加值阶段。此外，随着农民异质性及农产品供应链管理环境对合作社的影响日益显著，一些农民合作社日益呈现股份化、企业化倾向。任何农民合作社都必须具有运营效率，而企业化管理对合作社绩效的提升有着重大的正向作用。而对质性底线的接受程度，就决定了对相应的合作社的“真假”判断：如果对质性底线的要求严格，“假合作社”会相对较多；反之，“真合作社”则必然相对较多。

事实上，在世界合作社运动160多年的历史进程中，合作社的质性规定和制度边界（特别是国际通行的合作社原则）的界定一直发生着微妙但深刻的嬗变，总体上向着有利于提高合作社竞争力、凝聚力、吸引力的方向发展。一种折中的态度就是试图在对理想的坚持和对实践的体认之间求得一种平衡。

由于合作社发展必然呈现阶段性，要允许不同类型的合作社并存，所以“只要是不违反法律的强制性规定，就不应以理想主义色彩的合作社理念来评价或者判断实践中的、丰富的、多元化的合作社的真或伪”。

（二）合作社规范化建设为何如此纠结？

在农民合作社蓬勃发展的形势中，人们分明看到了合作社内部运行亟待规范、合作社领导人亟待培育、农民合作意识亟待提高、政府扶持政策亟待落实、各种所谓“假合作社”或“翻牌合作社”亟待引导等诸多问题。2014年10月，农业部、国家发改委、财政部等九部门专门下发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，要求各级各有关部门把加强农民合作社规范化建设摆在更加突出的位置，把运行规范的农民合作社作为政策扶持重点。文件指出，当前和今后一个时期，应把规范化建设摆在更加突出的位置，不断提高合作社发展质量和水平。

自《农民专业合作社法》实施以来，农民合作社发展的主线始终是发展与规范，只是现实是——发展有点蓬勃、野蛮，规范有点纠结、勉强。

说合作社规范化建设有点纠结、勉强，一是相当多的合作社的组织结构与运行并不十分符合法律规定或政府要求，甚至这些年规范的合作社并未增多；二是即使那些比较规范的合作社也多有做表面文章之嫌；三是农民成员似乎对这件事也不是特别上心；四是政府主管部门倒是把合作社规范化建设常挂嘴上，屡屡出台指导性文件和政策，但效果其实一般；五是学者们也对这事各执一词，缺乏共识。

缘何合作社规范化建设如此纠结、勉强呢？

要理解合作社规范化建设问题，就要回答这样几个问题：为何要规范？以何为规范？为何不规范？如何能规范？事实上，这几个问题恰恰是很值得深入思考的。

1．为何要规范？

从根本上讲，合作社规范化建设并非为了迎合政府规制要求（虽然这是重要动因之一），也非为了“使合作社像合作社”（因为“像合作社”并非办合作社的目的），而是我们相信：只有在规范的组织建设（即规范的产权安排和治理结构）下，才能够较好地维护普通农民成员的权利和利益，才能够较好地实现合作社的长远发展，才能够较好地实现经典的合作益贫旨趣和扶持发展的公共政策意图。可是，这里的问题是：普通成员对权利的理解真的与制度设计者们一样吗？他们的权利真的只有在规范的组织架构中才能实现吗？实际上，普通农民成员在很大程度上是实用主义的，是追求“帕累托改进”的。换言之，在一定的社会经济结构中，他们可能更在意切实到手的利益改进，而无所谓规范化及其迂回实现的利益公平。

2．以何为规范？

从理论上讲，大致的合作社质性底线还是明确的：自愿和开放、基于使用（惠顾）、民主控制（直接民主为主）、盈余返还（按惠顾返还盈余为主）。然而在现实中，人们对质性底线的接受程度，就决定了相应的合作社的真假判断：如果对质性底线的要求严格，“假合作社”会相对较多；反之，“真合作社”则必然相对较多。因此，关于以何为规范的问题，一是要考虑到合作社的发展性和阶段性，要允许不同类型的合作社并存，特别对于一些新型合作社形态也没必要忙着规范它；二是只要不违反法律的强制性规定，就不宜以理想主义色彩的合作社理念来评价、判断和规范丰富多彩的合作社实践；三是尽管产权、治理无疑是体现合作社特质的核心要素，但归根到底对合作社（特别是所谓真假合作社）的界定和区分应该以《农民专业合作社法》为依据。所以，问题的关键是如何准确理解和把握《农民专业合作社法》的制度和思想。应该看到，现在的《农民专业合作社法》创造性地允许农业生产经营服务的提供者与利用者共存，允许存在非农民成员，允许附加表决权，允许对不高于40%的可分配盈余进行按比例返还，等等，这些条款都反映出该法鼓励合作社发展、着眼合作社激励兼容、允许合作社带有股份化印记的立法思想。坦率地说，在该法的框架下，合作社规范化建设必然是有限规范。

3．为何不规范？

一般说来，合作社规范化建设主要指对合作社组织建设的规范化，涉及章程、制度、机构和活动等，其实质是合作社规范治理问题。毋庸讳言，当前相当多合作社都是不太规范的，而且那些比较规范的合作社也多有做表面文章之嫌。为什么会这样呢？

其一，正如许多研究指出的，合作社发展必然深深地受制于我国社会经济结构的多重现实约束：基于农业生产经营主体异质性的“结构嵌入”、基于农产品供应链管理态势的“市场嵌入”、基于我国社会政治结构的“制度嵌入”、基于村社结构和乡土文化的“村社嵌入”。显然，在这样多重嵌入中的合作社必然不符合传统的、理想的或标准的合作社范式；而且，合作社的嵌入程度越深，其组织结构及行为就越不规范。

其二，在异质性成员结构中（特别是那些营销型合作社），核心成员并不特别愿意追求益贫意旨，而更倾向于有利于自身的运营活动。而在日益激烈的市场竞争压力下，普通成员也未必乐于放弃对其有益的“帕累托改进”，而去进行他们力所不及的权益博弈。许多议论者一厢情愿地坐而论道，却很少体会普通农民切身的资源约束及其现实意愿。

其三，现在的《农民专业合作社法》较多着眼于鼓励合作社发展、注重激励兼容、包容股份化成分，而缺乏较为明确且具操作性的罚则，这就根本地决定了合作社规范化建设必然是有限规范。同时，政府部门实际上一直将合作社视为并引导其为“引领农民参与国内外市场竞争”的企业化主体，从而虽然一再在形式上强调和倡导规范性建设，但缺乏行之有效的规制措施。还有，有人或许认为国外合作社多是规范的，其实不然。世界各国合作社发展都具有鲜明的阶段性，且不说国外实际存在着大量不规范的合作社，就说他们今天的规范化也是长期不规范发展的结果。无论如何，我国农民合作社发展的阶段性和特殊性不可不察。

质言之，在现阶段的市场竞争、法律框架和政府规制下，大多数异质性显著、营利性迫切的合作社必然在形式上满足规范化建设要求，但它们实际上是追求运营效率和效益的，导致政府部门的规范化建设活动也就必然是纠结的、勉强的。其实，这与众多企业会去做一些与自身运营并无直接关系的社会活动、众多组织会制定很多规章制度但实际并不实行的普遍现象并无什么不同。

4．如何能规范？

其一，要充分认识合作社的自治组织属性，充分理解合作社发展的实际约束，充分尊重成员的现实选择，充分考虑市场经济环境下简化企业管制的普遍趋势，从而充分认识我国农民合作社发展的阶段性、特殊性及其有限规范性。

其二，要注意把握合作社规范化建设的对象要求，即要对所有合作社提倡规范化，而对示范性或财政扶持的合作社强调规范化。

其三，要着重强化合作社规范化建设的关键环节，一要明确资产产权权属关系，二要完善成员账户和档案，三要健全财务会计、社务管理、盈余分配等各项制度，四要发挥“三会”作用，尊重成员的主体地位，坚持“一人一票”的民主决策办法，五要加强合作社带头人、辅导员培养，六要加强对合作社法及相关法规政策的宣传，等等。

其四，要鼓励设计对合作社企业家有效激励的内生制度机制，将利益导向与奉献导向有机结合起来，以引导他们与农户真正形成利益共同体，进而接受并推进合作社规范化建设。

其五，从根本上讲，要搞好合作社规范化建设，重要的既非法律框架，也非政府引导和规制，而是成员建设！合作社是自治组织，成员建设最重要。没有专业化、规模化、集约化的成员，就难有规范化的合作社，除非是在封闭环境、精英领导、政府强势规制下。所以，适度规模的农户或家庭农场才是合作社规范化建设的基础和前提，以培育主体意识和合作文化为主旨的成员建设才是合作社规范化建设的根本和途径。

无论如何，规范是为了发展，为了长远发展。在当前中国情境中，必须坚持合作社的本质规定性，但同时要在维护合作社生命力和活力的前提下，在尊重农民成员意愿和权利的基础上，加强农民合作社规范化建设；要认识到中国合作社发展的特殊性和阶段性，尊重农民的自主选择，鼓励创新，不要急于对具有中国特色或尚在演进的合作社创新实践进行简单的定性；要深入研究合作社在中国情境中的具体表现形式，并探求合作社创新实践的合意性与合宜性的基本平衡；而且，更重要的是，或许也只有当农民成员真正成长为对自己权利有自觉追求的新型农业经营主体时，农民合作社规范化建设才能够真正开花结果，当然，这无疑不在今天，而在明天或后天。