任大鹏：合作社法修订的几个问题

合作社法该不该修订，我们的立足点在于合作社法要实现的立法目标，包括制度目标和价值目标是不是已经得到体现，以及这些目标实现的障碍是不是制度本身导致的。

合作社法的价值目标在于，通过合作社组织，凝聚经济与社会发展中的弱势群体，改善其竞争能力与话语权，以促进社会经济发展的实质公平。简单地讲，就是通过合作社的发展实现产业发展目标与社会发展目标的交织。

当然，目标实现也存在一些不足。第一，在财税政策上，不当的财税政策导致合作社之间的竞争不公平。第二，从登记环节来看，登记泛化与登记限制并存，有一些不符合法定条件的组织也注册为合作社，而有的地方因合作社数量太多而停止登记；“休眠合作社”、伪合作社不少，大量合作社登记之后没有开展任何经营活动，等待国家扶持政策的馅饼“砸”过来；登记成员与实有成员数量之间差异较大。第三，在财产权利上，成员与合作社财产权属及财产利益界限不清，合作社支配的不少财产尤其是国家财政补助形成的财产归属不明。第四，合作社内部风险共担的机制没有形成，惠顾额返还原则旨在保护小规模成员在合作社中的经济利益，这个制度在很多合作社是落空的，不能得到遵守。第五，关于机构设置的问题，从实践来看，机构表面上是设置了，但更多时候资本话语权大于交易话语权，或者说出资成员话语权大于普通生产者话语权。第六，关于社会认知，市场对合作社信用和交易安全保障的信赖机制没有形成。比如合作社贷款，银行可能还会质疑，合作社是什么组织？合作社还能贷款？合作社拿什么抵押？显然，合作社比公司贷款的程序要复杂，成本要大。

（1）关于修改适用范围。应该思考合作社是否仍然强调专业性，是否应当在基层社基础上包含联合社，是否应当包含农民资金互助合作社、农村社会服务合作社等农业生产经营领域之外的其他合作社类型。目前来看，我们的合作社其实还包含过去农业生产合作社的另外一个内涵，仍然限定在生产领域。而资金互助不见得在生产领域，社会服务的合作社如沼气、灌溉用水甚至红白喜事合作社，按照合作社的原则组建起来，能不能适用法律？

（2）关于门槛化问题。体现为是不是要抬高合作社的设立门槛和成员入社的门槛。目前这种低门槛的设置是不是在很大程度上限制了合作社“做大做强”？这个需要从合作社的价值目标去思考。合作社的主要功能在于扶弱济贫，由弱小者组织起来去对抗强势者。如果我们要求他们过一个“筛子”，把弱小者淘汰，强势者去办合作社，就背离了合作社本来的价值目标。另外，合作社是不是需要设立合作社年检制度。目前，公司年检制度已经取消，由公示报告制度替代，合作社更无需年检制度。

（3）关于合作社的治理结构。首先要明确合作社中法律规制与意思自治的关系。合作社是自治组织，更多的治理权在合作社，而不应由法律去直接规制。所以当前合作社发展中存在的大户控制问题、成员“被代表”问题，都应该通过合作社的自我完善来解决。

（4）关于合作社的盈余分配制度。现行法中规定了60%以上的惠顾返还原则，有人提出这忽视了资本在合作社中的作用，忽视了资本贡献者其实是起到了合作社经营风险最终承担者的作用，所以主张改这个规则，应该更多体现资本报酬。改还是不改，还是要回归到合作社价值目标中来考量。如果资本的话语权过大，利益更高，追求更多的资本回报，那么支持合作社发展的基础已经不存在，完全没必要办合作社，直接办公司即可。

（5）关于土地入股的法律规范。土地股份合作社其实有两种类型，一部分是农民专业合作社吸收了农民的土地作为股份，还有一部分是合作社的组建就以农民的土地入股为基础。不论哪一种类型，都会涉及一人一票与一股一票之间的冲突。股份的概念与合作社制度是否兼容，这个问题没有通行的答案。现行合作社法律制度不能完全涵盖土地股份或土地入股的现象，尤其是目前相关法律政策还在改进，包括2014年中央一号文件提出土地承包经营权抵押，将来对于土地承包经营权清偿能力可能会有越来越宽松的环境，那时土地才会真正确立股份的概念，现阶段其实还不是，所以土地股份与货币股份不同值，这时又怎样理解同股同权、同股同利的原则？

（6）关于资金互助合作社的法律规范。农村金融这种表现形式的合作社，到底是金融业态，还是合作形态，这之间的关联在什么地方？

（7）关于扶持政策。财政扶持措施怎样才能更贴合法律的价值目标？实践中，财政扶持的引导性和普惠性存在一定矛盾，引导性是把有限的资金使用在少量的、可以体现出标志性和示范性的合作社身上，普惠性是所有的合作社都能享受到公共财政的阳光普照。那么我们应该作出怎样的选择，才能既体现效率又体现公平？