2.1 引言

中国的财政分权是在制度供给失衡的条件下进行的，政治集权体制是其中最为重要的原因(Liu et al.,2016; Bardhan,2002; Blanchard and Shleifer,2001；项怀诚，1994；陈抗等，2002)。一方面，政治集权通过中央财政体制的调整对省级财政体制形成冲击，从而间接影响到省以下政府间的财政分权(杨开忠、陶然、刘明兴，2003；张光，2009)；另一方面，政治集权也通过省级财政体制的调整，以财源上解责任下划的方式直接影响了省以下政府间的财政分权(张闫龙，2006；谢旭人，2008)。对于县市而言，政府间财政分权主要体现在国税上缴比例、省内财政分权比例和激励性政策三个方面，制度供给失衡下的财源层层上解和支出责任层层下划，一定程度上导致了多数省份财政体制不稳定，以及县市和乡镇一级则陷入了财政赤字的问题(谭之博、周黎安、赵岳，2015；贾康，2004)。

从中国省以下的政府间财政体制运行现实来看，1994年分税制之后，中央—省财政体制又经历了印花税、所得税和农村税费的三次调整。这直接导致多数省份进行了相应的省以下财政体制调整，来确保自身的财力，造成了省以下政府间财政分权的不稳定(贾康，2004；李萍，2006)。同时，地级市也通过体制调整来集中财源，进一步加剧了县市财政的困难(RodríguezPose and Ezcurra,2010；张占斌，2005)。2003年6月25日，国家审计署署长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，2001年，在全国2800多个县(市)中，一般预算的赤字县共计731个，赤字面达到35.6%，其中尤以中西部最为严重；截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。

从中国财政体制改革的政策实践看，主流观点是分税制下“市管县”财政体制是造成县市基层财政困难的主要原因(张占斌，2005,2007);相应对策是，推行省管县财政体制，通过减少政府层级来避免市对县市一级的集中，同时建立和完善省以下转移支付体系(楼继伟，2013；谢旭人，2008；贾康，2004；才国伟、黄亮雄，2010；傅光明，2006)。但值得指出的是，省管县体制改革到底是否有效解决县市、乡财政困难并提高省以下财政体制及其运行的稳定性，是当前中国学术界和决策界针对省管县财政体制所需要着重理清和研究的基本问题(贾俊雪、郭庆旺、宁静，2011; Cai and Treisman, 2007; Zhuravskaya,2000；庞明礼、李永久、陈翻，2009)。本章以新中国成立以来一直实行省管县财政体制的浙江与宁夏为例(吴云法，2004)，着重分析分税制下省管县财政体制的实际运行情况，并试图增进学界和政策界对这一主题的理解。

本章接下来部分的结构安排如下：2.2节梳理分税制下浙江与宁夏中央—省财政关系与运行情况；2.3节分析分税制下浙江与宁夏省以下财政关系及其运行情况，重点关注省以下财政体制的稳定度；2.4节分析分税制下浙江与宁夏省以下(特别是省直接对县市)转移支付体系及其运行情况；2.5节为本章的小结。