沿海发达地区党风廉政建设评价体系的重构论要

陈金波 邢孟军

摘要：本文对沿海发达地区党风廉政评价体系进行了分析，认为党风廉政评价体系的构建要遵循系统性、科学性、时代性、民主性、操作性等原则，找准评价定位、确立评价主题、搭建评价矩阵、理顺评价逻辑、拓展评价主体、选择评价方法、完善评价机制等是重构沿海发达地区党风廉政建设评价体系的有效途径。

关键词：沿海发达地区 廉政评价 党风廉政建设评价体系重构

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话，指出：“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。”那么，何以考鉴党风廉政建设的落实程度呢？只有评价。“评价渗透了人类生活的各个细胞，人类的一切活动，都是为了发现价值、创造价值、实现价值和享用价值，而评价，就是人类发现价值、揭示价值的一种根本的方法。”（冯平，1995）然而，沿海地区党风廉政建设评价徘徊不前的现状至今未得到实质性改变。因此，发展和重构沿海发达地区党风廉政建设评价体系十分必要。

一、沿海发达地区党风廉政建设评价体系的重构之障

自20世纪90年代至今的20多年里，沿海地区一些党政系统相继开展了党风廉政建设绩效评价的实践与探索，并取得了一些成绩，积累了一些有益的经验，但评价实践的内生障碍与制约问题并未得到根本性解决。

（一）评价标准：权威的规制缺漏

衡量党风廉政建设与反腐败工作的绩效，依据是什么，标准在哪里，由谁来认定，如何去实施？这些基本问题不解决好，势必导致评价的随意性和不确定性。虽然近年来国际组织对腐败评价标准有深入研究，但其标准注重国别指数，缺失对地方腐败定量分析的元素，缺乏对行业微观指数运作的示范，甚至隐含着浓厚的意识形态歧视，因而难以在中国的党风廉政建设中开花结果。尽管我国学术界对党风廉政建设评价进行了广泛的研究，不少沿海发达地区党、政进行了积极的探索，积累了许多具有地方特色的经验，但真正将这种探索持续有效地运行的地区屈指可数。时至今日，一个相对规范、统一、公认的党风廉政建设评价体系尚未形成，中央无法对地方党风廉政建设情况进行系统的评估、权威的比较和统一的整治。只有粗糙的定性评价而缺乏精确的定量评价，不仅影响党风廉政评价结果的可靠性，而且会提高评价过程的暗箱率，最终导致评价结果失真，耽误反腐倡廉的后续治理。

（二）评价主体：多元的体制外参与程度低

党风廉政建设的“评价主体”，说到底就是党风廉政应由“谁来评价”。依循管理学原理，“科学的党风廉政建设评价应囊括与受评对象关系最为密切且受评对象对其负责并向其汇报工作的上级组织、就自我廉政状况进行自我评判与报告的组织自身及个人、从旁观者角度对受评对象的廉政实况进行冷静客观调查分析评价的专门性廉政评价机构、与受评对象存在某种关联的民主党派、群团组织、社会公众及利益相关者等四类评价主体。”（赵连章、李红权，2007）然而长期以来，包括沿海发达地区在内的地方党委、政府，重视上级组织的“领导廉政评价”和自组的“自我廉政评价”，忽略社会调查组织、专门性廉政评价机构等相对独立的“第三部门廉政评价”，忽视社会各界和人民群众的“外部廉政评价”，偶有外部评价主体的零星介入也多为自导自演、昙花一现、不可持续的形象工程，使党风廉政建设评价走不出“评价主体单一化”的怪区。事实上，党风廉政建设评价的可信度不仅取决于评价指标的有效度，也受制于评价主体心理的影响度，而这种体制内主体的单一化评价可能使“体制外评价主体”的心理影响无法在廉政评价过程中发挥作用，从而干扰地方党风廉政评价结果。

（三）评价方法：多维的聚中度改良缺位

主观评价、客观评价、主客观结合评价是当前党风廉政建设评价的主要方法。主观评价以利益相关者对反腐倡廉成效与腐败发展态势的主观感知等情资数据为基础进行评价，然主观评价并不精确也不总是属实；客观评价以利益相关者能获取的腐败立案或查处的案件统计等客观数据为基础进行评价，然现实存在的“腐败黑数”常使评价主体所获取的数据无法真实反映腐败的整体状况；故主客观结合评价法往往成为人们的自然选择，澳大利亚新南威尔士州和韩国首尔市的廉政评价指标体系采用的就是主客观结合法。但，不论是客观评价法、主观评价法，还是主客观结合评价法，大多是将各种不同类型的评价指标进行加总，而我国党政机关现行的工作习惯又存在指标过密、耗时过长的缺陷，特别是现行评价方法和运作方式缺失对评价指标的聚中度衡量，缺乏对海量数据的集群性支撑，这正是沿海发达地区科学构建廉政评价体系需要克服的内生障碍。研究表明，“目标→问题→方法→改良”既是运行廉政评价所要求的关键因素，又是改进廉政评价所必需的逻辑链条。但调查显示，我国不少地方的党风廉政建设虽有明确的目的，却无确定的目标，也无改良的方法，考核地方党风廉政建设责任制基本采取“听取汇报→查看资料→民主评议→个别访谈→交换意见→考核结论”的评价方式，往往是“听取汇报头头是道，查看资料蜻蜓点水，民主评议一片大好，个别访谈不见缺点，交换意见和和稀泥，考核结论似曾相识”，存在重现场、轻平时，重形式、轻效果，重资料、轻实际等现实不足，致使廉政考核结果与现实廉政情况差异甚大，廉政评价目的与廉政评价目标悖行遥远，廉政评价改良与廉政治理发展裹足不前。

（四）评价指标：契合的科学性设计缺憾

调研发现，沿海发达地区党风廉政评价指标设计的科学性及其适应地方发展的契合性问题并未解决。这些不足主要表现在以下几点。一是基于经济学的指标设计。如：一些地方将投入、产出、绩效、影响等四个方面作为廉政评价指标体系设计的四层维度，逻辑性较强，但数据获取的难度较大，投入调查的成本较高，这无疑成了其指标体系难以推开的软肋。另一些地方将主要领导指示廉政建设的次数、纪委书记在党委常委会中的位次排名、纪检监察干部职数在公职人员总数中的占比、纪检部门开展廉政教育的次数等投入要素列为廉政评价的权重指数，形成了投入固化的评价导向。事实上，投入的多寡与治腐的绩效之间并无直接关联，如：纪检监察部门廉政教育次数的增多与腐败现象的减少并非正相关，纪检监察干部职数在公职人员总数中的占比大与贪污腐败现象得到遏制并无必然联系。因此，廉政治理追求的目标应倾向于效果，而非投入，“当投入和付出的努力占据了绩效评估的75% 的比重时，它所鼓励的只能是形式主义。”（周志忍，2011）二是基于系统学的指标设计。事实上，“围绕一个问题想得太宽阔，硬要做得完美无缺，那是非常拙劣的系统工程，最优化毕竟是系统方法中的关键概念之一”（小拉尔夫·弗·迈尔斯，1986）。党风廉政建设评价，本质上要求把复杂的评价系统地做，系统的评价认真地做，认真的评价反复地做，反复的评价简单地做。而廉政评价指标体系在国际上正是经历了先繁后简的发展过程，但我国当前的廉政建设评价指标体系却呈现出细而多、大而全、繁而杂的不良趋势，一些地方的廉政评价指标数量高达百余项甚至几百项，最终“捡了芝麻丢了西瓜”，淹没了一些关键指标。如衡量地方利用信息技术成熟度的“网络就绪度指数”是评估地方运用信息技术反腐倡廉水平高低的重要指数，但基本遭到目前已有廉政评价指标体系的忽略。而那些“统筹兼顾激励、防控、惩治、监督和廉洁印象等五大指标的系统性地方政府廉政建设状况测评指标体系”（汤艳文等，2008），又往往因为评价组织者对人力、物力、财力的耗费担忧，至今未发现在地方党委政府对其进行实践运作。三是基于管理学的指标设计。如前所述，客观指标与主观指标互有长短，各有利弊，需要摒弃极端，均衡筛选，防止偏废。但一些地方的廉政建设评价指标体系，客观指标占比过高，主观指标几无权重。如宁波市某区构建的“廉情指数”，将总分100化解到教育促廉、制度防范、监督制约等19个客观评价指标中，并赋予每个客观指标一定的分值，以此对农村的廉洁情况进行打分，并评出A、B、C三级，而市民村民对所在村区廉政状况的主观评价近乎不现。还有一些地方的廉政评价指标体系，采取纯公众的主观测评。如一些地方的“万人评议机关”“万人评议政府”等就是主观指标占比太重而客观指标几被淹没的评价典型。因此，基于客观数据和主观调查分析确立适应性评价维度，建构兼顾型评价模型，从具体实践出发构建逻辑性好、操作性强、适应度高的廉政评价指标体系，是推动其顺利应用于地方党风廉政评价实践的要件。

（五）评价信息：可靠的信源透明度缺短

党风廉政建设评价作为一项复杂的系统工程，充分的信息来源是党风廉政建设评价的保障线，真实的信息构成是党风廉政建设评价的生命线。换言之，如果没有廉政评价信息或缺乏真实的廉政评价信息，党风廉政建设评价就成为无源之水、无米之炊、无本之木，评价过程的科学性和评价结果的可靠性也就无从谈起。因此，对于作为廉政评价基础的信息收集工作要求很高。国外的经验是基于政府工作的高透明度，持之以恒跟踪，随时收集廉情数据，使信息收集工作形成一种固化的制度。相比而言，沿海地区党风廉政建设评价发展迅速，电子政府和政务公开建设使政府透明度明显提高，但政府信息公开的程度仍在低水平上徘徊，不少政府组织至今仍缺乏必要的廉政信息和数据记录，更谈不上构建廉政信息系统和充实廉政信息数据库。在国务院2007年颁行的《政府信息公开条例》没有得到深入贯彻的当前，非政府组织、普通公民等评价主体要想掌握地方党委、政府的廉政信息，难度仍然很大。这使已获取的廉政建设评价信息的真实性、准确性大打折扣，往往造成党风廉政建设评价结果的科学性、客观性缺失。目前，对腐败状况的评价和鉴判，评价主体主要以反映行政机关、纪检监察机关、反贪司法机关工作效率而对外公布的各级政府工作报告、纪委工作报告、人民检察院工作报告、人民法院报告所显示的信访举报数、巡视检查数、立案侦办数、挽回损失数等作为客观数据依据，由于评价信息获取渠道单一，因此对地方防治腐败措施所取得的成效与发挥的作用也很难实施监测，导致不能准确评鉴地方腐败实况的廉政评价结果往往也具有滞后性。

二、沿海发达地区党风廉政建设评价体系的重构之律

要使党风廉政评价有效地反映沿海地区各级党政对廉政建设的重视度、社会公众对廉政建设的满意度、廉政部署任务的落实度、反腐倡廉改革效果的提升度、廉政建设对经济社会发展的促进度，就需要遵循一定的原则而科学合理地重构党风廉政建设评价体系。

（一）评价指标应具系统性

支撑党风廉政建设评价体系的各项指标，不应彼此孤立、相互割裂，而应相互联系、互相印证、环环相扣。应以系统优化为准绳，既要遴选表征社会公众对反腐成效满意与否及信心高低的主观指标，又要遴选“腐败行为主体、性质、后果、领域以及与腐败相关的政治、经济、文化、社会的发展等因素的客观指标”（胡鞍钢，2001）。要使各个指标之间形成有机、有序、有效的系统，从各个方面、角度、层次去考察受评对象的腐廉状态与发展趋势。

（二）评价机制应具科学性

重构党风廉政建设评价体系，应坚持“探索创新为主，兼容并蓄为辅”“核心价值观指导为主，多元价值观吸益为辅”“动态性评价为主，静态性建设为辅”，做到廉政理论与评价实践相结合，经验积淀与教训吸取相整合，实务部门咨询与专家学者意见相应合，从而保证筛选的廉评指标质量高、偏差小、量化易，设计的廉评机制效率高、运行畅、反响好，最终使党风廉政建设评价体系建立在科学基础之上，客观反映廉政建设水平。

（三）评价设计应具时代性

针对不同阶段的新情况、新问题、新挑战，中央和地方总会适时调整廉政战略部署。这就要求沿海地区党风廉政评价指标与运作体系要合乎时代发展的需要，既能立足于地方各级党委政府和各层次受评对象的现状，设计出符合实际的党风廉政建设评价指标体系，又能契合后续廉政评价内容的特殊要求，紧跟党委、政府的各项新政策、新措施、新部署，及时调整和修补党风廉政建设评价指标体系，使其永葆先进性和生命力。

（四）评价过程应具民主性

要增强党风廉政建设评价指标体系的客观性、公正性和公信力，就要跨越党政机关“自己评自己”的局限，克服“体制内”评价的弊端，引进“体制外”评价，把廉政评价的参与权、监督权、裁判权交给人民群众，把“民意”作为研判反腐倡廉形势的“晴雨表”、评价党风廉政建设工作实况的“风向标”、整改突出问题狠抓工作落实的“助推器”，尽可能委托社会中介机构进行评价，形成党风廉政评价主体的多元化民主机制。

（五）评价操作应具便利性

廉政评价指标的制定，需要保证其实用性，尽量立足于实践，使评价程序简捷便行而易为评价组织所认同、评价标准简明具体而易为社会公众所谙习、评价指标量化好用而易为受评单位所掌握，使廉政评价指标体系不因繁复的评价而增加过多的工作成本，实现“管用”和“好用”。否则，党风廉政建设评价体系就失去了存在的必要与重构的价值。

三、沿海发达地区党风廉政建设评价体系的重构之策

党风廉政评价涉及评价主体、评价客体、评价信源、评价方法、评价指标、评价标准、评价结果运用等系列要素，需要我们依照科学的逻辑机理重构评价体系。

（一）搭建评价矩阵，找准党风廉政评价的指标线位

基于世界不同国家和地区的反腐做法和廉政经验，透明国际提出了由立法机构、行政机关、司法系统、审计机构、监察机构、反腐败机构、公务员系统、地方政府、新闻媒体、公民社会、私人企业部门、国际行为者等12个核心机构及其相应的运行规则支撑起来的“国家廉政体系”理论（杰瑞米·波普，2003）。立足于我国的国情、党情、实情，中国共产党的各级地方组织是支撑“国家廉政体系”不可或缺的核心支柱，行使公共管理职能的企事业单位也是支撑“国家廉政体系”至关重要的有机组成部分。如此一来，沿海地区的廉政体系就应由地方各级党委、地方人大、地方政协、地方人民政府、地方纪检监察系统、地方审计系统、地方人民检察院、地方人民法院、地方公务员系统、公共部门、私有企业组织、社会公众、新闻媒介、国际行为者等14个核心机构支柱构成，这14根支柱共同撑起了沿海发达地区的廉政大厦。要评判这些机构支柱的廉政能力与廉政绩效，往往离不开廉政制度的完备性、廉政过程的参与性、廉政建设的透明性、廉政治理的公平性、廉政诉求的回应性、廉政履职的责任性、廉政措施的有效性等评价标准。其中，廉政制度的完备性反映的是机构支柱发挥效能的关联规则的可获性、适时性、权威性、缜密性、可操作性；廉政过程的参与性反映的是机构支柱在廉政建设过程中对机构内外的利益相关者表达的意见建议重视和接纳的程度；廉政管理的透明性反映的是机构支柱的廉政建设向社会公众公布及公开的程度；廉政治理的公平性反映的是机构支柱反腐倡廉行动程序正义、责任对等、权利平等的程度；廉政诉求的回应性反映的是机构支柱回复、反馈、澄清社会公众质疑、投诉、关切、期待的及时性、有效性；廉政履职的责任性反映的是机构主体廉洁履行自身职责的奉献程度，以及对违纪失职责任的追究问责程度；廉政措施的有效性反映的是机构支柱反腐倡廉的效力、效率、效益。以上述七项评价标准为核心建立党风廉政建设的评价矩阵（限于篇幅，本文暂不附党风廉政建设的定性评判矩阵表），明确评价要点，为设立廉政评价指标提供线索，为党风廉政建设评价指标体系的重构引领方向。

（二）拓展评价主体，置构党风廉政评价的配套机制

要提升廉政建设评价的效度，就需要克服单一性廉政评价的局限，吸纳更大范围的主体深度参与廉评。事实上，多元化评价主体具有广泛性、代表性、中立性的天然优势，能克服“上级考下级”“自己评自己”“形式对形式”等单一化廉政评价主体造成评价结果公信力不足的缺陷，是提增党风廉政评价结果客观性、公正性、权威性的重要保障。基于此，应将体制内的非领导职务公职人员和体制外的社会公众、企业经营管理者、知识分子等四类群体纳入沿海地区党风廉政建设的评价主体，并尽可能地委托相对独立的第三方组织来实施评价，以切实增强廉政评价结果的说服力。体制内的非领导职务公职人员，主要指沿海发达地区公权机构中副科级以下的公务人员，他们位处底层，是官场生态的亲历者，他们对当地党风廉政建设的认知程度远比担任一定职级党政干部更高更深；体制外的社会公众，主要指长期生活在沿海地区的农民和市民，他们对廉腐状况的评判往往是当地反腐倡廉的预报器；企业经营管理者，主要指在沿海地区开办工商企业两年及以上的法人代表或主要经营管理者，他们对当地党风廉政的实况往往比普通工薪阶层有着更多的亲身体验和感触；知识分子，主要指长期效力于教育、科研、文化、卫生等机构的具有中级以上专业技术职称的人员，其认知能力、理性程度、社会责任感往往高于社会其他群体，也应成为廉政评价的重要主体。另外，基于降低行政成本的考虑，应支持高等院校和科研院所成立廉政评价研究中心参与地方党风廉政建设评价，鼓励社会成立相对独立的非营利性评价监测机构承担地方党风廉政建设评价，“逐步实现官方评价与民间评价的并重”（田依林、陈通，2010）。

（三）理顺评价逻辑，推动党风廉政评价的指标落地

一是有机结合自体评价与他体评价。实践证明，内部评价或外部评价是廉政评价的一体两面，缺一不可，科学的廉政评价应是自体内评价与他体外评价的无缝对接。自体内评价主要蕴涵：对落实党风廉政建设“责任田”的力度、督查党风廉政建设责任制的强度、问责消极履行或不履行“一岗双责”官员的程度等职责履行情况的评鉴，对遵守各项法规制度、执守各项党纪廉纪、恪守各项廉律规定等制度执行情况的评估，对依纪查处作风问题、依法查办腐败案件、依律问责廉政事故等腐败惩治情况的评价，等等。他体外评价主要包括：对党员干部思想、工作、生活等作风的主观感知，对党员干部运用公职、消费公权、践行公务等廉政的意见感觉，对党委政府惩治腐败力度、纠风治乱强度、治庸提速程度等廉政效能建设的亲身感触，等等。自体内评价应由“体制内”评价主体来组织、实施、鉴定，他体外评价应由反腐机构主导、相对独立第三方实施、社会公众民主参与。只有内外结合，才能提升廉政评价的信度与效度。

二是平衡配置客观指标与主观指标。纵观国内外，大凡经典的廉评理论和成功的廉评范例，不仅廉评体系构建科学，而且构成廉评系统的“客观评价指标”与“主观评价指标”配置合理。当前，廉政评价主客观指标的综合运用，已成为地方党委、政府和公共服务组织廉政评价改革的大势所趋。但理论界与实务界对于如何平衡客观评价指标与主观评价指标在廉政评价指标体系中的权重还没有达成共识，因此，思考和探寻科学合理的主客观廉评指标权重乃是廉评研究亟待努力的方向。通过对党风廉政评价客观指标与主观指标各自权重的平衡且科学的配置，既利于在一定程度上规避执行主观指标得到评价结论误差可能较大造成的失真性影响，又益于顺应沿海地区建设令人民满意的“服务型”党组织和“服务型”政府的时代潮流，还能有效呼应沿海地区从“管理导向”向“治理导向”, “经济导向”向“精神导向”,“民主导向”向“民生导向”转型的公共管理与服务理念。

三是科学规划指标选取与指标筛选。毋庸置疑，选择过程科学、选取逻辑清晰、筛选逻辑缜密的廉政评价指标体系在实践过程中往往容易被认同和推广（陈金波，2012）。因此，科学地编制廉政指标的设计环节和选择规程，对于增强廉政评价指标体系的生命力十分重要。其一，系统预编。以科学发展观为指导，以厚实的理论研究、广泛的资料掌握、深入的实践调查为基础，初步预选廉评指标。其二，行家评议。邀请相关学者、反腐部门的官员，对预编的廉评指标体系进行审阅、论证，并运用德尔菲法、比率标度法和李克特量表法对预选的廉评指标进行遴选和权数确定，经过汇总、统计、分析、修正，形成相对科学的指标体系。其三，实践检验。在沿海地区选择一定区域进行廉评试点和检验，对指标进行修正和纳新。其四，权威鉴定。将经过检验和修正的廉评指标体系呈报廉政理论研究者和反腐倡廉实务专家进行评审和鉴定。

（四）运用科学的评价方法，提高党风廉政评价体系的水准

一是运用德尔菲法遴选廉政评价指标（倪星，2012）。德尔菲法是一种综合多名专家经验和判断的决策方法，最先由达尔克和赫尔姆创于20世纪40年代，再由戈尔登和美国兰德公司发展于20世纪60年代，后被频繁运用于不同领域的评价实践，是筛选廉政评价指标的科学方法和管理技术。对事不对人、连纵不连横、求同不存异是德尔菲法的典型标志；匿名性、反馈性、统计性是德尔菲法的典型特征。归纳起来，运用德尔菲法筛选和修正廉政评价指标群的程式与步骤如图1所示。

二是运用比率标度法和李克特量表法确定廉政评价指标的权重。Sarry 1－9比率标度法，以人们区分事物与事物差异的评判认知为基础，以1,3, 5,7,9分别表示一个指标比另一个指标“相同”重要、“稍微”重要、“明显”重要、“强烈”重要、“极为”重要等五种相近波动的程度性评判为标识，通过比较相邻两个判别之间的程度态势，继而形成九种定性的判别。李克特量表法，以人们的主观认知作为测判评价指标的量度，通常用5,4,3,2,1及相应公式分别表示人们对评价指标“非常重要”“重要”“一般”“不重要”“非常不重要”等五个级别的主观态度。运用比率标度法，赋予已选定的廉政评价指标相应的标度，以形成廉政评价指标的标度矩阵。运用李克特五级量表法对构成廉政评价体系的各评价指标的权重进行赋值并形成权数，以实现对人们主观廉政认知的数据量化。再如前述运用德尔菲法筛选廉政评价指标一样，依托受邀专家经验与评判意见来衡量评价指标的重要程度，经过专家三至五轮的权数意见征询，而后将评判专家一致认同的廉政评价指标权数提请沿海发达地区党风廉政建设的主管机关与领导干部结合地区实际予以斟酌权衡，经由反腐倡廉实务部门认定，最后运用“归一化方法”依层依次对评价指标权数进行整理，形成以数值或百分比表示的廉政评价指标权重。

三是运用克隆巴赫系数法（Cronbach's alpha）判鉴廉政评价调查数据的信度。沿海发达地区党风廉政评价体系，不仅包括客观评价，而且包含主观评价。而主观评价的信源就是调查问卷获取的评价数据。如何检验这些调查数据的可信性，克隆巴赫系数法是检巡主观评价数据可信性和有效性的首选方法。依托一套系数公式估测验算一组或多组同义或平行数据内部一致性的克隆巴赫系数法，由美国著名教育心理学家克隆巴赫（Lee J.Cronbach,1916—2001）于20世纪50年代提出，是目前社会科学调查研究最常用的信度分析方法，也是用来解释李克特量表测试得分误差程度原因的重要方法。克隆巴赫系数公式为：

其中，α为信度系数，k为测试的题目数，Sn为每题各被测得分的方差，Sk为所有被测所得总分的方差。一般而言，α的系数值愈大，表明误差愈小，测试的结果就愈客观，参与检视的数据的可信度就愈高。在确认廉政情况调查问卷的数据有效之后，就可以运用SPSS18.0统计软件，对各廉政评价主体的评价得分进行计算。各廉政评价主体的加权得分的计算公式为：

其中，Ck表示该类评价主体对沿海发达地区党风廉政建设情况的加权评价得分，ai表示第i份调查问卷的评价得分，amax表示调查问卷的最高评价得分，amin表示调查问卷的最低评价得分，表示该类评价主体的问卷评价分数总和，n表示该类评价主体的参与评价的人数。于是，沿海发达地区党风廉政建设的主观评价总得分 C就可以统计出来：。

参考文献

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作者单位：浙江万里学院、宁波市社会科学院