一　法定机构、公法社团的含义和在中国改革中的地位

所谓法定机构（Statutory Board），顾名思义，就是由法律确定其组织和功能的机构。它与一般依法登记的企业、基金会等各类机构的本质不同，是依据一部特别法或专门法而设立。这类法律不属于民事法范畴，而属宪法即公法范畴。这类机构与政府机构不同，具有由国家特别法律规定的任务和功能及组织独立的法人格，所以，这类机构一旦依法设立，就成为在国家和政府序列之外的独立的公法人实体。

法定机构兼具国家使命和市场精神，其主要特点一是法定性。每个法定机构都由一部特别法规定其设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容，以及规定议会或受托的政府机构对其的监督方式。二是独立性。法定机构的人员不纳入政府公务员体系，机构享有法定事权，独立承担法律责任，不受相关政府部门的干涉和制约。三是灵活性。法定机构的经费来源多样化，除了政府之外，也可依法通过社会筹募和市场收费等方式筹集。人员招募、薪酬决定等事项采用市场机制。

所谓公法社团，系指由一定成员组成，且被赋予一定公权力，而其存续不受社员变动影响的法定机构。它属于一种“人的组合”。[5]它与一般私法人社团的相同点，是同为由众多成员的共同意志而形成的组织体，不同点，是要依据特别法所规定的法定任务行事，在其行使的那部分公权力方面，要受到国家和国家委托的政府机关的监督。

我国目前的法人制度来源于《民法通则》的规定：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人共四种法人类型，但是这些规定仅仅来源于我国单位体制中的单位类型，并非基于国际社会普遍应用的公私法的区分理论。公私法混淆的法律体系缺陷甚多[6]，致使公法人缺位成为我国法人制度难以避免的局限。根据公私法相区分的理论，一部分事业单位和某些特殊的社会团体法人应该定位为法定机构或公法社团。

由于我国的法律体系并未区分公法和私法，本文中所称的公法社团是借用了大陆法系的概念[7]。依据国际社会通用的公法概念和大陆法系对公法人的分类，我国的地方自治团体如村民委员会、居民委员会，以及工会和红十字会，都应属于法定机构、公法社团，因为他们不仅都依据一部专门法而设立从而具有独立的法人人格，而且都在政府序列之外，都属于“人”的组合，并以其独立的管理机构承担一部分法定公共事务。

引入公私法区分的国际通行的法律体制，是我国政府行政体制改革和社会治理的现实需要。如果我们能区分公法和私法，并借鉴公法人理论和制度构造方式遴选和改造我国各类参公单位，就能找到弥补政府缺陷和市场缺陷、让公平效率相统一的新的组织规制方式，为改革和完善这类机构的外部组织形式与内部民主参与机制奠定理论基础。

自2007年以来，我国开始了这种新的组织规制方式的尝试。深圳市政府首创法定机构试点，之后又推广到广东省，为社会体制综合改革尤其是事业单位改革打开了突破口。只是，这种创新的试验并未细化到公法人的不同类型，其法定层级和目标设定也不高，主要针对的是政府部门体制僵化、效率低下以及针对性较差的行政问题，对于如何解决在政府与市场协同、兼有公共性与经营性的高效法定组织模式，并没有真正涉及。

法定机构与公法社团有共性——均属公法人系列中国家和政府序列之外的组织体；更有个性——法定机构大都不是成员组织体，所以大都不会同时兼有公法社团的性质；而公法社团在有些国家和地区并未依据一部特定法设立，所以也不会同时兼有法定机构的性质。

同时兼有法定机构与公法社团两种特性的组织为数不多。在中国只有前述红十字会等四个组织。在国际上，日韩的农业协同组合和中国台湾地区的农会应属于兼有两种法律属性的公法组织。

中国红十字会在前几年由于“郭美美”事件受到冲击，反而坏事变好事，推动了红十字会法的修订，目前正在朝向公法社团的方向前行。再加上我国深圳、广东的法定机构试验，均可证实法定机构和公法社团不仅是一种特定的法律地位，同时也是一种体系化、系统化的组织体制和制度设计，是国家这个公共主体运用法律技术手段对公共事务进行的重组和整合。[8]将法定机构、公法社团视为基于某种特定公共目的而设置的组织工具或者组织手段，对于全面深化改革具有工具性意义。这意味着，公共目的即某种公共价值的实现是改革要追求的目标，为实现这个目标，唯有打造适当的组织类型。组织模式的设计要基于公共目的的需求，也须着眼于公共价值的需求，不同的目的决定了组织模式设计上的不同侧重。

例如，若着重公法人的“自治功能”，如我国村民委员会法和居民委员会法都是人的组织，强调村民或居民自治，法律条款中明确组织成员的民主参与是组织的核心。若着重公法人的“服务性”，如根据“香港贸易发展局条例”于1966年成立的香港贸发局，是为香港制造商、贸易商及服务出口商服务的法定机构，专责拓展香港特别行政区全球贸易。为达到这个目标，就需要兼顾各种利益，所以组织设计就要融入社会多元利益团体推举的代表。该法例规定，主席由业界提名，特首委任，此外，所有理事和咨询委员分别来自香港各商界自选的代表。而且允许贸发局自营赚取营运资金。历经数十年后，香港贸发局运营良好，运营资金只有15％来自政府拨款，另外的85％均由贸发局自营赚取。[9]

可见，法定机构的组织设计很灵活，为达到法定的公共服务目标，组织设计上可以运用社会组织模式和企业运营方式，从而在政府与市场之间找到一种兼具灵活性和高效性的有效的组织形态。目前，在深圳和上海自贸区行政体制改革当中，已经有人提出需要从目前的政府派出的行政机构改变为法定机构，其改革的方向应该是从行政控制到公私合作。