五　规模化经营与土地流转

农业经营规模的发展根本表现为土地的流转和集中，土地使用权由众多的生产者向数量较少的生产者转移。在农户层面，土地集中增加了单个农户的经营面积，普通农户成长为专业大户，进而成长为家庭农场。此外，土地集中还促进了其他农业经营主体的发展。专业合作社除为社员提供服务外，有的也进行流转土地，直接经营。更明显的是农业公司的发展，通过资本下乡，流转土地进行经营。

最微观层面的流转是农户间地块的集中。家庭承包在实施过程中造成了地块分散，是一个普遍存在的问题。村集体范围不同地块质量、距离、微环境存在差异，会影响其经济效益。为平衡各户的利益，往往将不同等级的地块进行搭配，使每户承包了若干处于不同位置的地块。这种做法甚至人为地将自然连片的地块分成若干小块。其后果是给农户耕作带来不便，制约了农业机械的使用，相邻地块不同农户之间在作物布局、灌溉、植保等方面缺乏协同，甚至产生矛盾。

因此，一些地方的农民进行地块互换，以增加地块的集中度，但这种自发行为缺乏相关政策支持。在农村外出人口较多、流转土地量较大的条件下，将地块调整与土地流转结合起来，增加了调整的可能性。这种做法得到政府支持，但未见有具体政策。其实，地块的经济效益可以用其他方法加以平衡。最初进行联产承包责任制时，本有可能通过产量定额来平衡。实行大包干，也可能通过包干任务的差别加以平衡。随着农村费改税及2005年免除农业税，需要有新的平衡机制，可借助农业补贴，对不同地块进行级差平衡。

土地流转的最大潜力在于农村外出人口的承包地，但是他们流转土地的动力不足，担心土地流转的权益问题。外出人口对土地的感情开始减弱。有的简单进行耕种，由在家老人照管，农忙时年轻人回家几天做重活。其目的是不荒废土地，可获得种粮直补。简单种植并不求效益，影响了土地产出率。有的则完全放弃耕种，或将其暂时交给亲友、邻居耕种，或将地抛荒。这对耕地资源是极大的浪费。按照《农村土地承包法》，承包者可自愿交回集体，但没有人会轻易放弃已经得到的权利。将土地流转给别的主体，则担心权益问题，特别是长期的权益能否得到保障。

为保障农民土地流转的权益，2010年开始进行土地确权，范围包括承包地、宅基地。第二轮承包完成后，按规定应形成村集体与村民的承包合同，明确权益。这样的文件不规范，存在漏洞。确权之后，由公共部门负责登记、颁证，提高法律效力和管理水平。此外，有的地方的承包并没有签订合同，使承包方的权益缺乏依据。调查显示，约40％的承包土地仍然没有合同。确权解决了这部分农民的忧虑，保障了他们的权益。有了确权文件，农民的土地流转就有了依据，纳入法律保护体系，对于促进土地流转起到推动作用。

2013年“一号文件”要求“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。

土地流转与城市化紧密相关，相互促进，但也存在一些矛盾。《农村土地承包法》将土地承包权与户籍两个因素结合起来，规定承包期内全家迁入设区城市的，集体将收回承包地。新一届政府大力推进新型城镇化，其中要求解决一亿常住城市的农民工的户籍问题，实现人的城镇化。我国地级及以上的城市通常具有区建制，解决农民工的户口，使得他们面临城市户口与农村土地承包权的选择。在一些城市进行的调查显示，多数的农民工并不愿意放弃农村户口，从而得以保持他们的土地承包权益。

保障农民在土地流转过程中的权益，一项重要的原则是保证农民的选择权，自愿进行土地流转。在多数情况下，农民处于土地流转的弱势方。地方政府具有很强的土地流转动力。政府规划、实施的农业发展项目，需要进行土地流转的，有关部门及乡镇、村干部会极力推动，做得不好就可能侵害农民利益。因此中央反复强调土地流转的自愿原则。

土地流转需要有中介服务平台。为此，2009年“一号文件”提出“建立健全土地承包经营权流转市场”。“按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”2013年“一号文件”要求“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务”。

农村土地流转取得了很大成绩。截至2013年11月底，农民承包土地的经营权流转面积达到26％，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家。[8]

土地集中还存在适度规模问题。规模化经营并不是越大越好，而是要适度。2004年“一号文件”就强调适度规模。2013年“一号文件”仍然强调这一观点，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。经济学的适度规模采取厂商角度，根子在于投资边际收益。土地规模化经营则强调农户的经营能力和收入水平。

对超出农户适度规模的土地集中，国家采取了十分慎重的态度。公司具有较大的资本优势，可实现较大规模的农业经营，近年成为一种新趋势。为加强对农业公司的管理，2013年“一号文件”提出“探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度”。