二　理论分析框架

本文采用的分析框架结合了广义的公共选择理论（利益冲突、有限理性、权力联系）和新制度经济学思想，并强调了公众观念和参与者学习对环境政策工具变革的影响。在本文采用的分析框架中，有以下四个影响政府决策的维度：

（一）制度

本文将制度界定为：政治参与者共同遵守的办事规程或行动准则，包括正式契约、非正式协议以及参与者间的共识。制度主义学派认为，正式或非正式契约对政治决策过程有不可忽视的影响，一旦政治家做出了某种政策选择，该选择将持续影响后续的决定。制度通过对当前政策工具的强化或冲击来影响环境政策的制定。

制度会固化政策工具的选择。以前的政治决策决定了未来的长期发展路线，既得利益集团会极力维护现存制度，政治参与者们无法轻易做出改变。彼得斯（Peters）将这种制度影响称为“历史的遗产”。历史制度主义学派用“路径依赖”这一概念来形容现有制度对未来政治决策的深远影响。Buchanan 和Tullock（1975）的研究表明，产业偏向于高度管制的环境政策而非基于市场的政策工具，因为新进入者通常达不到严格的管制标准，这有助于现存企业维持他们的市场势力；当然，制度也会加速政策工具的转变。例如，欧盟委员会为刺激环境政策工具创新，推进环境政策工具的改革，从1980年开始逐渐推行二氧化碳税和能源税。这些举措促使各成员国将目光从管制型工具转移至经济型工具上，并最终实现了欧盟内部能源税的统一。

（二）问题结构

环境问题的结构影响着政治决策的过程、潜在的冲突及最终的结果。这里的问题结构包含两个方面：（1）问题决策环境；（2）社会团体间成本和收益的分配情况。

问题决策环境有两大要素：一是需要解决的问题；二是决策的不确定性。20世纪70年代，管制型政策工具在环境政策体系中占绝对主导地位，因为当时政府面临的环境问题（如雾霾及河流污染）需要迅速且有效地控制，所以管制型政策工具更符合政府的要求。从1980年开始，环境问题发生了巨变，随着温室效应的产生及公众对气候变化的越发关注，管制型政策工具已不能满足需求，政府需要新的政策工具来灵活地调控更加复杂的污染行为（例如二氧化碳的排放），以应对长期的环境危机；决策的不确定性是决策环境的另一个要素。政治家们需要确保做出正确的决定，当他们无法预测未来结果时，他们会感到不安，也不会冒险地采用新政策，因此不确定性阻碍环境政策的改革。

威尔逊（Wilson，1980）曾提出，成本和收益的分配影响政治决策过程。任何一项政策决定都会引发利益分配冲突，利益集团会阻碍政府选择使其蒙受较大损失的政策工具。为避免政府选择对其不利的政策工具，利益集团（如行业联盟）将借助其丰富的资源进行游说，而且往往能获得成功。政府在推行经济型环境政策工具（如生态税）时步履维艰，因为这会带来许多显性成本，某些团体的利益将因此受到打击。利益分配冲突阻碍了政策工具的创新与变革。

（三）公众观念

公众观念可分为专家科学意见及群众政治观点两类。政策工具效率的专业讨论属于专家科学意见，而对于管制严格程度的一般性讨论是群众政治观点。公众观念的转变是环境政策体系改革的基础。

公众对传统管制型政策工具的批判使政治家将目光转向了经济型政策工具。经济学家指出，管制型政策工具既非静态有效，也非动态有效：如果政府对所有污染企业都执行同样的排污标准，尽管企业的合规成本并不相同，它们都必须达到同样的标准，因此企业将无法体现比较成本优势，这破坏了环境政策静态有效的必要条件；动态有效是指环境政策工具能促使企业对减排技术不断进行改良，从而对环境技术创新产生持续的激励。管制型工具显然不具备这个效果。另一种对管制型政策工具的质疑在于，管制型政策工具无法完全内化经济行为的外部成本，社会将承担许多个体行为造成的外部成本（例如在政策执行过程中产生的交易成本）。

此外，公众观念还从意识形态、道德观念、政治理念等途径对政策工具的选择（改革）产生影响。个体对于政策工具的看法离不开公共意识形态：从1980年开始，高度的政府干预模式（以管制型政策工具为特征）逐渐不被公众认可，随着新自由主义的崛起，私人部门地位的逐步提高，基于市场的政策工具应运而生。因此，经济型环境政策工具的兴起部分归因于1970年后的私有化改革。

（四）参与者行为

在狭义公共选择理论中，政治参与者是完全理性的，但现实并非如此。本文采用广义公共选择理论来描述政治参与者的特征：（1）参与者以自我为中心（如政治家们以获得选票为首要目标），但他们也同时考虑以往的经验、自我价值的体现及传统观念。（2）政治参与者的决策受制于有限的知识体系和对不确定性的恐惧，因此他们的决定不是理论上的绝对最优解，但科技的进步可以不断丰富政治参与者的知识储备，并降低决策的不确定性。（3）参与者在不断地学习。学习意味着过往的经验影响当前及未来的行为。参与者从历史、其他部门或其他国家的经验教训中，不断学习如何制定最佳的政策目标或选择合适的政策工具。

当部分参与者形成了某种政治观点后，他们将努力说服其他参与者认可这种观点的可行性，个体行为的传导促使“群体学习”的产生，群体的力量最终导致政策的改革。这些政治参与者被称为“政策先驱”，罗伯茨和金（Roberts and King，1991）将“政策先驱”定义为：“倡导新观点，发现新问题，提出新方案，不断向他人推销观点，积极改变公众观念并协助制定政治决策议程”的政治参与者们。“政策先驱”可以是科学家、政治家或普通公民，他们善于获得政治支持并使反对方处于被动。“政策先驱”的理论可以很好地解释公共政策的突变式改革[1]。

在现实世界中，这些影响因素是相互作用的（促进或牵制），例如，环境问题的转变会促使“政策先驱”尝试新的政策工具，受“政策先驱”的影响，政治家开始学习相关的知识并逐渐形成自己的政治理念，随着科技的进步和知识储备的增加，政治家决策的不确定性逐渐下降，但当利益分配冲突出现时，政治家的学习进程会被阻碍，面临的不确定性也随之上升。这些因素的角逐及互动塑造了复杂的环境政策演进路径（见图1）。本文将采用该理论框架对1999年以来德国的生态税改革进行分析。