一　引言

（一）环境政策工具的分类与演变

根据环境政策工具影响和调节集体行为的机制，可将其划分为管制型（命令—控制型）、经济型（基于市场型）、合作型和信息型（劝导型）四大类。管制型政策工具在科层体制下运用“命令—控制”的方式来规范参与者行为。例如，颁布相关法律法规，强制污染者达到一定标准；经济型政策工具运用市场的价格调节机制来引导参与者行为。例如，对机动车辆的使用征收环境税，以增加环境破坏行为的成本，或对可再生能源的开发和利用进行补贴，从而鼓励环境友好型技术的研发；合作型政策工具通过私人部门之间或私人部门与政府之间协商达成自愿协议（Voluntary Agreements，VA）。自愿达成且无政府干预的森林认证制度就是合作型政策工具的一个典型例子；信息型政策工具通过向相关群体提供信息来影响集体行为，例如通过环保标志来引导消费行为。

自1970年主要工业化国家开始制定环境政策以来，环境政策工具的发展经历了三个演化阶段：从以管制型手段为主导到经济手段的介入，再到合作型、信息型等多元手段的参与。20世纪70年代初，政府主要依赖管制型政策工具，这种政策工具能在短时间内控制污染，具有很强的确定性和可操作性。但它缺乏灵活性和持久性，而且政府监管成本很高。随着环境问题的进一步突出及政府功能定位的改变，管制型政策工具在解决复杂的现代环境问题上暴露出越来越多的局限性。与管制型政策工具相比，经济型政策工具能以更低的费用实现同样的环境目标，而且更有效地激励企业进行技术创新，当然也更具灵活性，因此从80年代开始，经济型政策工具逐渐被关注和采纳。但在市场机制不健全的情况下，经济型政策工具的效应无法充分发挥，且经济活动主体对排污权交易、排污费等措施的反馈需要经过一段时期才能显露出来。进入90年代后，企业将环境保护融入企业发展战略，政府与企业建立起相互信任、责任共担的关系，环境政策体系进入了合作型、信息型等多元手段共同参与的发展阶段。合作型和信息型政策工具都不具有强制性，但规制手段最为灵活，调节范围最广，对企业技术革新的激励也最强。

（二）环境政策工具的选择与改革

国内外学者对环境政策工具展开了大量的研究，但仅有少量文献讨论了环境政策工具的选择与变革。学者们对如何识别和设计更有效的环境政策工具进行了充分的讨论，然而却忽视了一个十分重要的问题：即便理论上存在一种更好的政策工具，在现实世界中，政府是否愿意采纳并顺利完成变革？回答这个问题的关键在于对政策工具选择（改革）中影响因素的分析。目前学者解释政策工具选择（改革）的两种主要方式是朴素工具主义论和公共选择理论。

朴素工具主义论假设在完全信息条件下，理性的政治家依靠科学技术在“政策工具箱”中做出绝对最优的选择。该理论高估了工具设计和决策的科学理性程度，而忽略了利益冲突、有限理性、权力联系等决策干扰因素以及当前决策与过去决策的动态关联；公共选择理论认为，政治家和选民都以追求自身利益最大化为目标（政治家希望获得选票，选民希望降低个人成本），最终导致政府做出次优决策。该理论强调了个体利益对政策工具选择的干扰，但低估了政策工具选择过程中的科学理性因素。这两种理论都没有充分地考虑环境政策选择（改革）中的影响因素。鉴于以上两种理论的不足，本文在一个新的理论框架下全面剖析德国生态税改革的动因与阻碍，并以此作为我国环境政策改革的借鉴。