二、产生权限冲突的客观原因

（一）经济社会事务的复杂性和关联性

经济社会事务的复杂性和关联性与行政管理中的分工原则之间的矛盾是权限冲突的根本原因。皮纯协教授在比较研究各国行政程序制度时，将权限冲突的原因归结为两点，一是立法的原因，二是社会关系的复杂性。叶必丰教授也认为，因客观对象本身的原因，往往会发生管辖权争议问题。如果再加上利益驱动等人为因素，这种管辖权争议将会变得更为严重。从中我们也可看到，客观对象本身的复杂性是产生权限冲突的主要原因，而部门利益实质上只是加剧了冲突。

在理想的状态下，“职务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的部门来掌管构成同一自然整体的各个部分”。“如果要达到的是单一的目的，委派去照管这一目的的政府部门应该同样是单一的。为一项目的提供的全部手段都应由同一部门控制和负责。如果这些手段分散在各独立的部门之间，就每个部门来说手段就变成了目的，除了政府首脑以外，照管真正的目的就不关任何人的事了。”但这是一个美好的想法。在职权法定和职能分工的行政管理原则下，法律、法规和规章规定这一行政事务由这一部门管辖，那一行政事务由那一部门管辖，只是人为地将客观对象加以分割，而客观对象本身并不是依人们的主观意志而转移的。一个事物往往可以从不同的方面加以认识，它们相互之间又是交织在一起的。如水，就有地表水和地下水，地表水又有江水、河水、湖水和海水，有矿泉水、温泉水，有雨水、冰川雪山融化的水，还有生活在水中的水产品，水产品中又有依法加以保护的野生动物等，水可能被污染，又有可能泛滥成灾，等等。管水必然涉及许多部门，而对于每一个部门的管辖范围与其他部门管辖权的界限，再聪明的立法者也是难以加以划清的。经常地，“出于客观上关联性理由，属于同一类国家权力的任务不可能绝对地赋予该种国家权力的行使机构，职能的交叉和人事方面的重合实际上并不少见”。

对客观对象的复杂性，特定阶段的人们包括我们的立法者总是难以预知穷尽的。如根据我国《水污染防治法》第8条的规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。为划分这些部门之间对于污染的管辖权范围问题，《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉条例》第5条规定了城乡建设规划管理部门负责规划建设中的水环境保护的监督管理，水利管理部门负责地表水污染的监督管理，地质矿产部门负责地下水污染的监督管理，卫生行政部门会同公用部门负责饮用水源的卫生监督管理，市政工程管理部门负责城市下水道系统污水的监督管理，环境卫生管理部门负责防止城市垃圾、粪便对水体污染的监督管理，农业、渔业部门负责防止施用农药、污水灌溉和养殖等对水体污染的监督管理。但事实上，地下水的污染有可能是地表水受污染后下渗所导致的，而地表水受污染是由于施用农药引起的。各个管理部门的职责权限尽管作了看似明确的分工，但实际上在对一起水污染案件的处理中就会发现水污染的产生可能是综合作用的结果。在“广电总局高调单方面宣布拥有手机电视主导权”案中，我们可以看到，对于IPTV业务，根据国务院办公厅1999年发布的82号文件的规定，电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务。然而，IPTV恰恰是一种融合了电信和广电两个行业的业务，IPTV业务平台又恰好处于两个部门监管的交叉点上。

所以，权限冲突的产生具有其客观必然性，只要分工存在，即使消除了造成行政权限纠纷的主观因素，也不能根除权限冲突。正是由于职能分工，社会现象的复杂性使得人们难以清楚地划分事务管辖范围，客观上为各部门争权夺利提供了空间。组织理论认为，组织中由于存在分工，造成了许多不同的功能单位和层级结构，一些单位和机构都想扩充职权，争取更多的经费和人员，建立自己的王国，于是，冲突的产生也就不可避免。

在以往对产生权限冲突的成因分析和提出解决权限冲突的方法上，我们较多地是抱怨立法授权不明确、不科学，机构设置不合理，职权划分不清楚，解决权限冲突总是寄希望于法律上规定一事一部门管辖，机构设置上同一事务交由一个机关主管。不可否认，在现行的法律、法规、规章之间对行政机关职责权限的规定上的确存在着职责不清、分工不明确的现象，机构设置也不尽科学合理，但对此我们要作具体分析。有些职责不清、分工不明确的现象的确是由于法律规范本身规定不明确、法律规范之间相互矛盾造成的，对于某一特定事项，究竟应由哪个部门主管，法律规范规定得模棱两可，似是而非。这种情况固然有待于通过提高立法质量、调整各部门的职责权限来解决，不是行政机关本身的问题。但另一些所谓职权不清、分工不明的情况则是属于执法者主观认识上的问题。一些执法人员认为，同一执法事项的执法机关必须统一，而不能规定数个机关都有执法权。面对法律、法规规定的行政执法在某些领域出现的交叉重叠的现象，他们一概认为这就是职权不清，分工不明。这一看法存在着认识上的误区。法律、法规有时规定两个或两个以上的行政机关对同一行政事项都有管理权是出于行政法调整复杂社会生活的需要。以对贩卖淫秽出版物的处理为例，假使依其严重程度必须处以罚款、吊销许可证和营业执照并予以治安拘留方能处罚到位的，那么按照我国目前的行政执法体制关于各执法机关职责权限的划分，只能由公安、工商、文化执法部门齐抓共管才能实现。同时，对于那些行政相对人主体复杂、管理事项牵涉到很多方面且社会影响面比较大的行为或事项，法律、法规规定数个行政机关都有管辖权，也有利于增强管理执法力度，并有助于在行政主管部门间形成相互监督制约的机制。

可以预见，齐抓共管不仅是过去、现在，而且也是将来在行政管理中必然存在的现象。根据《反垄断法》第10条第1款的规定，国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照该法规定，负责反垄断执法工作。根据“三定”规定，国务院批准了3个反垄断的共同执法部门，即商务部的反垄断局、国家发改委的价格监督检查司和国家工商总局的反垄断与不正当竞争执法局，它们分别负责对“经营者集中”、“滥用市场支配地位”和行政垄断及价格垄断行为的执法。反垄断的“三驾马车”并驾齐驱的组织格局，立法者也承认，“在执法过程中肯定会有一些冲突”。有学者认为，“建立一个独立、权威的执法机构是最理想的状态，但在我国政府行政体制上，目前还无法实现。目前我国保持三个部门共同执法，从行政执法体制来讲，是一种最佳的，也是最可行的模式”。笔者则认为，多头监管是行政管理的必然，反垄断执法如此，食品安全执法也同样如此，很多领域需要各部门“齐抓共管”。根据《食品安全法》确定的食品安全监管分工原则，除国务院卫生行政部门承担食品安全综合监管协调职责外，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理；县级以上地方人民政府卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依法负责食品安全监督管理职责。食品安全监管仍将按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，由农业、质检、工商、卫生和食品药品监管等部门分别负责。除非退回到“六部”时代，我们不可能做到一件事情由一个部门负责，我们的任务是如何确保相关部门之间的协调配合，减少和解决相互之间的权限冲突。对于食品安全监管而言，只有卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，才能共同实现监管目标。

（二）部门行政

部门利益是产生权限争议的“罪魁祸首”，但部门利益只是“部门行政”延续的结果，真正导致权限冲突的基础是部门行政。只要部门行政存在，即使通过财政体制改革，遏制了部门利益，也无法彻底解决部门之间的职权冲突。而部门行政的存在，必然会产生部门利益。

部门行政是行政专业化分工的产物。分工原则决定了社会经济事务由不同的行政部门按专业分工实施。官僚制理论强调界定管辖权的必要性以便每个部和局的职权和责任清晰明了。但“机构无法垄断领域，领域的界限并不清晰”。美国行政学者詹姆斯·W．费斯勒和唐纳德·F．凯特尔分析认为，把一个商业公司看做是边界清晰的组织系统很容易，但在公共部门将遇到困难。当然，有人能形式主义地简单断定农业部是具有精确边界的独特系统，政府内外的其他一切事物仅仅是部的环境。不过，相比于公司所要求的，法律、政治和组织实体赋予农业部自治权小得多，边界更不清晰。农业部是行政机关的一部分，许多重要决策需要其他部、总统和中央机构的合作。

部门行政的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。部门行政的结果是，由于分工划分成不同的部门和机构，每个单位在组织设计之初就已确定目标，各个单位的目标集合成组织的总目标。但在具体的执行过程中，各部门和机构的行为大都以本单位的利益为目的，忽视组织的总目标和其他单位的目标，从而引发冲突。此外，行政权力机关越来越倾向于将自己视为要实现的目的，不认为自己应该为公众服务。在美国，人们不得不承认，“部门领导实现的是自己的计划而不是总统的安排”。由于部门力量的强大，尽管我们制定了许多综合性的法律法规，但在实际执行中我们感受到的只是一些行业性、部门性的法律法规。因为法律往往不是一种依法行政的依据，而是对部门行政进行行业治理的权力加码，这样又在一定程度上强化了部门的重要性，这也造成此后出台的一些综合性、利益协调性较强的法律法规的执行受阻。

在部门行政状况下，政府部门各扫门前雪，机构间的冲突在所难免。英国维多利亚女王宫殿的窗户很少有干净的时候，因为林地和森林部负责外层的清洁工作，清洗内层则是掌权大臣所在部的责任，而这两个部的工作安排不一定一致。久而久之，部门行政产生了有学者所称的“部门主义”的现象。部门主义，又称部门本位主义，是指某些行政部门在思维和行为层面上，皆表现出“部门主义”倾向：认识问题视野狭窄，局限于“部门”角度，缺乏整体意念；决策及措施局限于“部门”高度，自成体系，不顾及部门决策的关联性，缺乏全局理念；在权力问题上，漠视甚至无视“权利”，部门行政权力“本位”，当利益冲突出现时，部门“利”字当头，唯部门利益而行，漠视甚至无视公民利益，将部门利益置于公共利益之上。在云南水富发生的一起案例中，前往安徽凤阳县石英干粉厂务工的77名村民中，有12人陆续死亡，另有30人感染矽肺病。检测表明，大量的矽肺病，是因为工作环境的恶劣。几乎所有的小石英厂，只要一开工，就是粉尘漫天。对此，环保部门表示：“企业营业执照管理归工商部门，职业病管理归卫生局和安监局，这些我们都管不到。环保部门重点是监管排污。”卫生部门则认为，国务院早在2003年就调整了卫生部门和安监部门的职责，卫生部门负责拟订职业卫生法律、法规和标准等，安监部门负责作业场所职业卫生的监督检查等。工作场所职业卫生监管不属于卫生部门的职责范围。而安监部门又有说法：“作业场所监管的执法主体不在安监部门，即使我们明明知道企业违规作业，也无权向企业发出整改通知书。”从各部门的理由看，还真不能简单地说有关部门在水富农民工矽肺病问题上不负责任，没有法律授权，当然不能管。但在目前的权力分配和行使中，众多的部门已经把政府的权力割裂得七零八碎，一旦有了麻烦，部门之间的相互推诿当然也就不可避免了，受害的只能是老百姓。

在部门行政这种管理体制之下，政府部门在公共管理中唱“独角戏”，决策与执行高度合一。非政府公共组织（NGO）等其他一些民间组织没有发育的空间。它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门。于是，社会中形成了政府部门“独大”的格局。部门行政下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。而事实上，即使在美国，由于公共行政自身是割裂的和分权的，从最低层到最高层，一个政府内不同机构之间的协调都非常困难。都市政府、市和县是由市长、行政首长来领导，这些官员试图协调和监督其管区内所管辖的所有事务。然而由于这些政府部门的功能许多都是重叠的，有时管理安排似乎是不合理的、支离破碎的，相互之间经常出现管辖重叠和管辖争议。

在我国，部门行政是在计划经济的条件下形成的一种政府管理体制类型。在由计划经济向社会主义市场经济体制转型的过程中，部门行政不但没有伴随着计划经济体制的逐步弱化而衰微，相反，它可能利用经济转型期各种制度漏洞而获得各种资源，从而在较长一段时期内顽强存在。由于体制转换不能一步到位，新旧体制产生摩擦和碰撞，体制改革在不同层面的衔接上不能完全吻合，不同领域的改革难以同步，就必然出现某些脱节、失控的现象，产生空隙和漏洞，使各项指标、配额的分配、审批、许可证管理、物价管制等用于管理和行政干预的权力附带上“含金量”，产生了附加利润或附加成本。中国经济体制改革步履维艰，在政府职能转变和政府权力重构过程中，某些行政部门的作用基本上是不积极的，甚至在很大程度上阻滞了这一改革的进程。“一般地，行政官僚机构都会要求扩大自己的机构规模和财政预算，以及增加自己制定法规和条令的权力。很少有行政官吏要求削弱自己的权力，削减自己的项目或者减少自己的预算和人员编制。”由于部门主义的影响，政府行政部门对涉及部门权力和危及部门利益的改革措施消极应对，甚至加以阻挠，使改革进程进展缓慢，由此造成的代价是增加改革成本，改革方案中的既定目标难以完整实现，甚至造成人们对政府的能力、对改革信心的负面影响。

但严重的事实是，部门行政尽管有各种弊端，但部门行政显然是不可避免和不可替代的。尽管有学者也提出，中国政府行政改革的基本任务就是尽一切努力弱化“部门行政”，基本目标就是建立“公共行政”。但公共行政也不排斥专业化管理和职能分工，只是要杜绝“职权自定”，力争做到“职权法定”，遏制“部门职权利益化”趋向的发展，隔阻“部门职权利益化”实现的渠道。从有效管理原则出发，确定职能管辖权时我们必须坚持专业化分工原则，由有关职能部门行使管辖权。有学者称之为部门管辖为主原则。任何一级有行政执法权的国家行政系统，都是由若干职能部门组成的。只有各部门都有效地履行自己的职责，政府才能实现它的管理和执法任务。这是因为，首先，政府执法与职能部门执法，在内容和性质上都是有明显的区别的。应该说，政府主要是决策机关，除了抓好、管好重大的和带有全局性的事务之外，应以制定政策、规章等抽象行政行为为主，应以领导指挥为主，而不宜过多地陷入具体的事务管理。其次，从职能部门的地位和性质看，各职能部门是代表政府行使对某一领域或专门事务的管理权，一个职能部门一经设立，便同时被赋予了某一方面或领域的行政管理和行政执法权限。如果政府管得过多，一则管不了，管不好，二则职能部门会无事可做，失去了存在的意义。再次，行政执法的专业性特点，也决定了行政执法应以部门管辖为主。行政执法有较强的专业性和技术性。这是设置职能部门的客观依据。行政执法管辖当然应当根据业务的需要按部门来划分。