第二节 我国空间开发总体战略调整的方向

一、空间开发战略的意义与目的

空间开发战略（或空间布局）对于发展中大国至关重要，是政府进行空间治理的主要手段。在计划经济时期，政府是资源配置的主体，因而空间布局对于地区发展可以起到决定性作用。改革开放以来，市场在我国资源配置中的作用越来越强。特别是，“十八届三中全会决定”确立了市场在配置资源方面的决定性作用。在这种情况下，地区发展主要由市场机制决定。政府进行空间布局的意义和作用是值得深入研究的课题。在最基本层面上，空间布局是一种政府干预，用来弥补市场失灵和纠正市场的外部性（例如推动可持续发展和促进共同富裕）。因而，当前空间开发战略的具体作用主要有以下两点：一是政府配置自己掌握资源的空间指南；二是引导社会资源（包括外资）流动的空间指向。

空间开发战略与区域发展总体战略的关系存在模糊性，有些情况下容易混为一谈（尤其是在“五年规划”这样的宏观规划中）。实际上，两者之间既存在联系、又有区别。区域发展总体战略相对宏观一些，强调大区域之间的关系和平衡，突出区域间发展的相对均衡性，其手段以区域政策为主。例如，以“四大板块”为基础的区域发展总体战略，重点解决西部、中部、东北和沿海地区发展之间的关系以及各自的总体定位。而空间开发战略是多尺度的，但以相对中观和微观层面为主。其目标也是多维的，关注点以各种重点区域为主，未必做到国土全覆盖，手段也偏具体。尽管在“五年规划”这样的宏观规划中，空间开发战略（空间布局）与区域发展总体战略或许可以通用，但多数情况下两者应该区分开来。空间开发战略更多地出现于国土规划或重点区域规划中。

改革开放以来，为充分利用全球产业转移的机会加快发展，我国实施了“效率优先”的战略，体现在空间上就是“锦上添花”，即选择条件最好的地区给予最优的支持。这既带动了我国整体的高速增长，也带来了大量社会和环境问题。因此，“十一五”以来，我国在五年规划中越来越重视地区间均衡、社会公平、资源环境等问题，空间治理也向涉及这些问题的区域进行倾斜。相应地，类型区在空间治理中越来越普遍。最近几年，随着经济的崛起，我国面临的地缘安全环境日趋复杂，国家安全因素不容忽视。

因此，总体上看，今后我国空间开发战略的目标应包括以下三个维度：增强空间开发效率（特别是培育和加强全球竞争力）、保持空间开发的均衡性（维护社会公平与和谐）、加强国土空间的安全性（加强生态安全、资源保障和地缘稳定）。这三个维度是相互补充、相互支撑的，不能择一丢二。应该认识到，我国仍处于发展的关键期，强化和提高国际竞争力仍是首要任务之一。空间开发总体战略不能因强调空间均衡性和国土安全性而忽视增强开发效率和全球竞争力。

二、未来我国空间开发总体战略

当前，我国已经由过去的单纯追求经济增长转向“五位一体”的全面发展。国土开发的空间格局应适用这个变化，实施安全、和谐、富有竞争力的空间开发战略，从效率、公平和安全三个维度来进行空间布局，即增强空间开发效率、保持空间开发的均衡性、加强国土空间的安全性，构建点、线、面有机结合的，各种类型区相互支撑的空间开发格局。

改革开放以来，我国国土开发空间指引方向是构建以沿海和沿江为主骨架的“T”字形空间格局。这个空间指引方向是“点—轴”系统理论和当时我国区域发展总体战略相结合的产物，即强调沿海开放和积极参与经济全球化。它很好地反映了过去30年我国国土开发的空间重点，对于提升国土开发效率意义重大。“十一五”以来，特别是2008年全球金融危机爆发以来，随着沿海地区传统产业竞争力的逐步削弱以及产业空间转移，我国国土开发态势出现了大规模向内陆推进的态势。中部地区的河南、湖北、安徽、湖南和江西以及西部的重庆、陕西、四川等省份经济增长速度加快。在此背景下，“T”字形空间格局已经难以概括我国空间开发的新形势。此外，建设“一带一路”、构建对外开放新格局，也需要重新思考我国的国土开发空间战略。

未来十年我国的空间开发总体战略应是：面向建设经济强国、“一带一路”建设、全面建设小康社会和加快生态文明建设等战略目标，围绕海陆大通道构建以“三横三纵”为主骨架的多中心、多层次、多类型的精准化空间开发格局（图3—1）。“三横”指新亚欧大陆桥、长江综合运输通道和南方海陆大通道（即广—贵—滇通道，含西江通道、广昆铁路、贵广铁路等）三个由沿海延伸到西北、西南的东西向一级轴带，这是“丝绸之路经济带”的主要支撑；“三纵”指沿海、京哈—京广以及包兰—兰渝（蓉）—渝桂（北部湾）这三条南北向一级轴带，这是“21世纪海上丝绸之路”的主要支撑。到2020年，在“三横三纵”主骨架上应形成若干与人口分布格局相适应的、具有全球竞争力的大都市经济区（城市群），以及一批对外开放的重要门户。