B.2 上海生态环境保护政策发展历程回顾

尚勇敏

摘要：改革开放40年以来，上海经济快速增长造成一系列环境问题，也推动上海生态环境保护政策不断创新发展，并经历了点源治理和制度建设阶段（1979～1999年）、综合治理和整体推进阶段（2000～2012年）、深化治理和以人为本阶段（2013年至今），上海生态环境政策呈现出以下特征：在关注重点上更强调生态保护与污染防治并重、浓度控制与总量控制结合、源头治理和全过程控制结合以及注重民生福祉；在手段上，环境法规更加完善多元，市场化手段环保督察制度不断强化，积极推进生态环境保护国际交流和区域合作；在建设主体上，更强调自上而下的政府推动与自下而上的公众参与、市场主体相结合。当前生态环境问题依然是上海城市发展的重要短板，且上海确立了建设卓越的全球城市的愿景目标，上海需要不断加强生态空间管控体系，强调环保督察制度落实，推动区域生态环境保护一体化长效机制建设，加强社会监督和多元参与等。

关键词：生态环境 环保政策 上海

改革开放40年以来，上海经济社会长期保持快速发展的趋势，但也造成严峻的生态环境问题，并伴随经济社会发展进程，空气污染、水污染、土壤污染、固废污染等在发达国家上百年工业化过程中出现的问题集中出现在上海改革开放以来的40年里，对上海发展形成重要威胁。由于生态环境问题具有典型的“外部性”特征，需要政府环境政策在生态环境保护中发挥全局性、战略性的指导作用。经过改革开放40年的努力，上海生态环境保护政策不断完善，上海生态环境保护政策发展经历了三个阶段：即点源治理和制度建设阶段（1979～1999年）、综合治理和整体推进阶段（2000～2012年）、深化治理和以人为本阶段（2013年至今），这形成上海生态环境保护政策的“三部曲”。总体上，上海生态环境保护政策呈现出几大转向：一是从注重点源环境污染治理转向区域生态环境系统综合治理，二是从注重区域内污染治理转向跨区域生态环境协同保护，三是从注重政府主导转向全社会共抓生态环境保护，四是从注重制度建设转向强调制度实施和法治保障，五是从注重城市环境治理转向构建高品质城市生态环境和高品质生活环境。

本研究总结改革开放40年以来生态环境保护政策发展的时代背景与阶段特征，总结过去40年的经验与启示，提出未来上海生态环境政策的发展方向与优化对策。

一 点源治理和制度建设阶段（1979～1999年）

改革开放初期至20世纪末，上海经济社会高速发展造成环境问题凸显，表现为水污染问题突出，废弃物排放持续增长，环境基础设施薄弱等；随着可持续发展理念逐渐深入人心，环境保护政策也开始受到上海市委市政府的重视。本阶段上海市环境问题处于集中凸显期，而上海市生态环境保护政策尚处于初步构建期，生态环境政策主要围绕点源污染治理，苏州河、黄浦江等重点区域污染治理，以及环境保护制度体系建立等。

（一）生态环境保护政策的时代背景

随着环境保护上升为我国基本国策、全球掀起了环境保护浪潮以及上海市确立迈向21世纪的上海发展战略目标，推进环境保护在上海全市蔚然成风，上海生态环境保护政策迈出了从无到有、从制度架构建立到政策体系逐渐完善的重要一步。

1．环境保护定为基本国策促进上海推动环保政策制定与实施

中国环境污染和生态环境破坏问题严峻，并威胁着人们的生活。1983年，第二次全国环境保护会议召开，并宣布将环境保护确定为基本国策；1984年，国家环境保护委员会成立，1989年颁布《环境保护法》。随着《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等文件发布和可持续发展理念在全球影响增强，1994年3月25日，国务院审议通过《中国21世纪议程》，并首次把可持续发展战略纳入国民经济和社会发展规划。在此背景下，上海推动环保政策发展与创新成为时代要求、政治任务和民生所向。1989年，上海市开始实施城市环境综合整治定量考核；1990年，环保工作列入市政府市人大重要议事日程；1992年，上海市全面实施环境保护计划列入经济、社会发展年度计划。这也成为上海环境政策制定和实施的重要宏观背景。

2．粗放式发展模式导致上海城市环境问题逐步显现

改革开放后，上海在改革红利、人口红利、开放红利等的推动下经济社会实现高速发展，该时期上海市急于发展经济，奉行“GDP 至上”主义，忽视经济增长所造成的资源消耗以及所带来的生态环境问题。1979～1999年，上海GDP从286.43亿元增长至4034.96亿元，工业增加值也从216.62亿元增长至1758.68亿元，但这也伴随着能源资源的大量投入。1985～1999年，上海能源消耗总量从2553万吨标准煤增长至5119万吨标准煤，其中工业能源消耗总量从2015万吨标准煤增长至3609万吨标准煤（见图1），上海依然表现为高投入、高消耗、高排放的粗放型发展方式。1991～1999年，废水排放量从19.58亿吨增长至20.28亿吨，废气排放量从4617亿标立方米增长至5480亿标立方米，烟尘排放量和二氧化硫排放量有所下降，分别从21.54万吨和47.92万吨降低至13.57万吨和40.31万吨（见图2）。该时期，上海部分污染物排放量已越过拐点，但废气、固体废弃物排放量依然有所上升（见图3），这给自然生态环境和保护带来巨大挑战。然而，上海市环境基础设施相对滞后，如1990年上海市污水处理厂污水日处理能力仅为41万吨/日，年处理能力仅为1.49亿吨，而1990年上海市废水年排放量为13.32亿吨，处理能力仅为废水年排放量的11.19%；1999年城市污水日处理外排量为271万吨，城市污水处理率仅为50.4%；同时，固废特别是工业有毒废弃物处理方法落后，使得大量废弃物直接排放到自然环境中。由于历史原因，上海工业布局也不尽合理，城市中心区域分布了超过10000个工业生产点，工业区与居民区相互包围，这进一步加剧了工业生产对居民生活的影响。

3．迈向21世纪的上海发展战略目标确立引领城市生态环境保护政策发展

党的十四大对上海提出了“一个龙头、三个中心”的战略定位，1994年11月，上海市政府主持展开“迈向21世纪的上海发展战略”大讨论，并于1995年2月出版《迈向21世纪的上海》以及《上海环境与社会经济协调发展》等子报告，上海提出到2010年建成世界一流的大都市，基本建成清洁、优美、舒适的生态城市，并提出走经济、生态和社会三位一体的可持续发展之路。这标志着上海将生态城市、可持续发展等列入城市发展的战略目标，并上升为城市长远发展的行动体系，这为上海生态环境保护政策制定提供了重要指引。

（二）生态环境保护政策的阶段特征

改革开放初期，上海市生态环境问题逐渐凸显，而生态环境保护政策也处于起步期和发展期，该时期上海市各类环境规划计划、法律法规、环境政策制定进入“爆发期”，生态环境保护政策主要呈现出以下特征。

1．上海市地方环保法规体系框架基本建立

随着上海经济体制改革的深入，上海环境法制建设也提上议程。1980年8月13日，《关于对企事业排放污染物实行收费和罚款的办法（试行）》颁发，1985～1992年，上海市人大、市政府根据国家环境保护法律，制定颁布了14项地方法规、规章，8类标准；1993～1997年，上海市进一步制定、清理和修订了近100项地方法规、规章和规范性文件，1994年12月8日，上海市人大常委会第14次会议通过《上海市环境保护条例》，进而形成了上海环境保护的母法，上海地方环保法规体系框架基本形成。

在污染防治方面，1986年2月，发布了《上海市固定源噪声污染控制管理办法》；1995年1月，上海市颁发了《上海市危险废物污染防治办法》；1996年5月，发布了《上海港防止船舶污染水域管理办法》；1997年底，完成编制《上海市污水综合排放标准》；1998年8月，发布了《上海市苏州河环境综合整治管理办法》。在自然生态系统保护方面，1997年5月，上海市发布了《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》。在水源地保护方面，1985年，上海市人大颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，对黄浦江上游水源保护区内198家工厂实行排污许可证制度，上海市人大连续7年对黄浦江上游地区进行执法检查。在环保执法方面，上海每年定期开展大规模执法检查和突击抽查，1993～1997年，上海市、区政府共执行行政处罚900多件，依法关闭60多家严重污染环境的企业，并对偷排现象、严重超标排放、欠缴超标排污费等违法行为进行处理，上海环境保护法制建设有力推动和保障了上海生态环境综合整治考核工作的顺利进行。

2．综合性、区域性和专业性环境保护规划逐渐建立

1979年3月，上海市环境保护局成立后，上海市委市政府针对不同环境问题和不同区域环境问题要求，编制了多层次的水环境、大气污染综合防治等专项环保规划，重点组织制定《黄浦江污染综合防治规划》，以及《上海市环境总体规划》《上海市环境保护“九五”计划和2010年远景目标》等以及数十项各区域环境综合整治环境规划等的编制，针对全市环境问题提出污染防治规划对策措施，分解到相关地区予以落实，逐步形成了综合性、区域性和专业性三种类型的环境保护规划，并逐步纳入《上海市城市总体规划》以及《国民经济和社会发展计划》，使上海环境建设逐步走上了与社会、经济建设协调发展的道路。

该阶段体现了上海市将重点问题、重点区域、重点领域作为环保规划指导的核心，结合“五年规划”工作体系在规划中注重末端治理，重点解决核心环境问题与重大环境矛盾，如环境要素方面长期坚持以水环境和大气环境为重点，在规划中对污染源普查、环境质量、环境质量评估、总量控制技术框架以及规划目标指标体系等进行了深入探索和积累，环境保护规划编制程序日渐成熟（见图4）。环保规划技术日趋完善，在环境数值模拟、污染总量控制理论和环境经济政策等规划核心技术方面走在全国前列。

3．城市环境综合整治定量考核促进环境管理水平提升

1989年开始，上海市实施城市环境综合整治定量考核制度，该制度实施后上海环境污染控制指标和环境建设指标取得明显进步，1990年这两项指标分别比上年增长6.6分和0.5分。1994年，上海市将这一年确立为环境保护年，并召开多次综合整治联席会议，将城考任务、措施分解到各级政府、各部门，全面建立城考目标责任制，有力地推动了本市城市环境综合整治工作的开展。根据国家环保局1996年公布的全国37个重点城市1995年城市环境综合整治定量考核结果，上海市综合得分由1994年的80.99分上升到1995年的83.93分，名次由1994年的第10名上升为1995年的第7名，定量考核手段有效促进了上海市城市环境管理水平的提升（见图5）。同时，1999年，上海市闵行区各项指标全面达到国家环境保护模范城区的考核要求，并通过了市政府的验收和国家环保部的核准，成为全国第一个国家环境保护模范城区。

4．环境管理组织建设、手段建设、制度建设协同推进

在环境管理组织架构和队伍建设方面，1979年4月，上海市环境保护局成立，全面负责全市环保工作，各区、县和部分工业局、污染严重的企业等也设立了环保机构，“两级政府、三级管理”的环境管理体制基本建立，市级管理部门负责全市环境管理和重大环保工程建设，区县管理部门负责区域性环境管理，街道、乡镇和企业负责污染源管理。上海市也形成了一批拥有多学科专业人才，涉及行政管理、科学研究、宣传教育的环保专业队伍。1992年，上海市环保系统专职人员超过1900人，全市主要工业局从事环保工作的人员近16000人，全市环保工作者队伍初具规模，上海环境保护工作形成了坚实的组织基础。

在环境管理手段方面，上海市加强环保法制建设，严格依法行政，强化环境监督管理，积极推行清洁生产，控制环境污染；全方位、多层次地开展了环境保护宣传教育工作，提高公众环境意识，使本市的环境管理工作上了一个新台阶。

在环境管理制度建设方面，上海市确立了以城市环境综合整治定量考核为中心，以环保执法检查为重点，强化环境监督管理和环保法制意识；积极推进环境影响评价制度和“三同时”制度（见图6）、排污收费制度、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污申报登记制度、排污收费许可证制度等，使得上海生态环境管理走上制度化、规范化道路。

二 综合治理和整体推进阶段（2000～2012年）

随着改革开放深入推进，上海经济发展水平进一步提升，生态环境保护压力也不断增大，上海市于1999年开始编制环保三年行动计划，并于2000年起实施，上海生态环境保护进入深化实施阶段，该时期，上海市生态环境政策逐渐从污染防治为主转向污染防治与生态保护并重，从末端治理转向源头和全过程控制，从浓度控制转向浓度控制和总量控制相结合，环境法规更加完善，生态环境保护区域协作机制基本形成。

（一）生态环境保护政策的时代背景

1．城市功能内涵产生新的变革

2000年以后，浦东开发开放深入推进，尤其是加入WTO使得上海城市得到飞速发展；GDP的快速增长也使得上海人力成本、土地成本叠加上升，商务成本居高不下影响了上海城市发展潜力，上海商务成本已高于周边城市。随着上海确立了建设现代化国际大都市和建成国际经济、金融、贸易和航运中心的功能定位，上海城市建设和发展将更加突出功能性特点，城市功能布局、基础设施建设等将进一步加快，而上海可利用环境空间缺乏，如不坚持可持续发展理念，上海将遭受深远的环境影响。

2．上海城市生态环境保护压力增大

从上海2000～2012年主要废弃物排放量与 GDP 的关系来看，工业废气、工业固体废弃物等指标总体仍随着GDP增长而不断增长（见表1），即处于环境库兹涅茨曲线的前半段（见图7）。可见，上海的经济增长方式仍然具有粗放型特征，上海环境质量与发达国家和城市相比，仍然有很大的差距。随着经济增长、社会转型加速推进，上海环境问题又出现新的变化，传统环境污染尚未解决，可吸入颗粒物、臭氧、VOCs、光化学污染、激素、微量有机污染物和有毒有害污染物的污染问题日益严重。这对上海城市生态环境保护形成了多重压力，使得该时期生态环境保护政策也转向生态环境综合治理、环境质量全过程控制、浓度控制和总量控制相结合等。

3．环境矛盾呈现复杂性、综合性

由于上海经济发展提速，城市化进程加快，人口数量膨胀，环境矛盾呈现复杂化趋势，环境污染从工业污染转向一二三次产业环境污染并存，从生产性污染为主转向生产性污染与生活型污染并存，从中心城功能区污染为主转向中心城区与郊区污染并存，从点源污染为主转向点源污染与面源污染并存，从固定源污染转向固定源与移动源并存，从规律性排放污染转向规律性和无组织排放污染并存，从常规污染因子转向常规污染因子与特殊污染因子并存；环境矛盾的原因也更加复杂化、综合化，以前的单一手段治理难以实现上海生态环境问题的根本解决，这对生态环境保护政策也提出更高要求。

（二）生态环境保护政策的阶段特征

2000年以后，上海市生态环境保护政策的制定进一步完善，环保三年行动计划出台标志着上海市生态环境保护政策进入实质性操作阶段，生态环境保护政策主要呈现出以下特征。

1．环保“三年行动计划”形成生态环境保护长效机制

1999年开始，上海市政府开始组织编制《2000～2002年上海市环境保护三年行动计划》，并于2000年起开始实施，标志着上海市生态环境保护进入深化实施阶段，这是上海市生态环境建设工作的一项创新性举措，政府以计划实施为抓手，有效地丰富了生态环境管理手段。三年行动计划的实施有效提升了上海市环境保护投入水平，并长期保持在较高水平（见图8）。在第二轮环保三年行动计划实施期间，成立了“上海市环境保护和环境建设协调推进委员会”，并下设水环境治理等六个专项工作组和办公室，并由相关区县政府和委办局负责推进实施（见图9），标志着上海环境保护和环境建设全新机制开始启动。2000～2012年，上海市滚动实施了四轮环保三年行动计划，明确了各时期环境保护工作的重点与目标，形成了环境保护和环境建设的长效推进机制，有效地确保了生态环境保护的工作落实和目标实现。

通过四轮环保三年行动计划的滚动实施，调动全社会力量，持续加强全过程污染预防与控制，加快建设资源节约型、环境友好型城市，促进绿色增长和低碳发展，有效解决了吴淞、桃浦、吴泾等工业区的突出环境问题，逐步体现了环境保护提升发展能级、调整产业结构和布局的作用。总体上，环保三年行动计划使上海市生态环境保护政策逐步从理论技术层面转化成实际工作指导性文件，规划重点逐渐从解决黑臭河道、锅炉冒烟等末端治理，向全过程治理转变，整治领域也从水、大气、固废、绿化建设、重点工业区拓展至农业生态环境、循环经济与清洁生产、世博园区、崇明生态岛、噪声污染控制等领域（见表2），建设目标进一步突出地方特点，更加突出工程任务导向和中长期工作导向。

2．环境治理政策从末端治理转向源头和全过程控制

上海积极运用行政、法律、经济、技术等多种手段促进水环境改善、清洁生产、资源综合利用等环境保护与治理，有效保证各项重点工作的顺利推进。2006年，为了加快燃煤电厂脱硫工作进程，市发改委出台了老机组脱硫上网电价参照新建机组实行环保折价和脱硫电厂优先上网等优惠政策，市环保局制定了烟气脱硫工程设备补贴政策。2008年，市政府将污染减排作为约束性指标纳入各级政府国民经济和社会发展计划以及领导干部的政绩考核，并研究和编制《上海市产业结构专项扶持暂行办法》，给予专项补贴推进劣势企业的关停调整，制定并落实了燃煤电厂脱硫设施建设和上网电价补贴政策等。同时，还出台了污水处理厂COD超量减排奖励政策、SO2超量减排奖励政策、燃煤电厂烟气脱硫费建设费用补贴办法等，这些政策的实施有效地挖掘了企业的减排潜力，实现了早减排、多减排，还围绕污染减排和污染源长效管理工作，研究和制定排污许可证制度的配套政策。2012年，上海市出台了脱硝电价、跨区处置生活垃圾环境补偿办法、燃煤（重油）锅炉清洁能源替代、产业结构调整专项补助、黄标车淘汰补贴、超量减排奖励、电厂脱硝工程建设补贴等政策。

总体上，上海市生态环境政策逐渐从末端治理转向源头和全过程控制，实施清洁生产、推动循环经济，将分散的点源治理转向区域流域环境综合整治和依靠产业结构调整，从浓度控制转向浓度控制和总量控制相结合。

3．生态环境法规规章更加完善、多元

首先，自然生态系统管控法规受到重视。为了加强崇明东滩鸟类自然保护区建设和管理，保护鸟类及赖以生存的自然环境，2003年3月31日上海市人民政府第3次常务会议审议通过《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》；2003年9月29日，上海市发布《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》；2005年3月15日，为加强长江口中华鲟自然保护区的管理，上海市发布了《上海市长江口中华鲟自然保护区管理办法》；这都为保育上海崇明东滩、九段沙等具有重要生态功能的生态用地提供了法规支撑。

其次，建立更加严格的水源地保护制度。随着城市发展对水源地建设和保护提出更高要求，结合国家标准的提高和上海市社会经济发展的加强水源地保护的现实需要，在上海市人大的主持下，2009年12月10日，发布了《上海市饮用水水源保护条例》，保护范围从原来的黄浦江拓展到全市水源地，范围更加全面；突出了源头防治和风险控制，保护更加严格。

最后，综合多种手段解决环境问题。上海市积极从法律法规、环境标准、政策引导入手，推进生态建设与环境保护。该时期，上海市出台了大量地方法规规章。“十一五”期间，上海市修订了《上海市环境保护条例》，颁布了《上海市扬尘污染防治管理办法》等7部环境保护规章；制定了《上海市燃料含硫量限值》等一批行业环境标准，发布了一系列的环境技术规范和管理规定。“十二五”期间，上海市进一步出台了《上海市饮用水水源保护条例》，制定了《上海市放射性污染防治若干规定》等若干环境管理规章制度以及《锅炉大气污染物排放标准》等6项环境标准，落实循环经济、节能减排、农村环境整治等近20项环境经济政策；同时，环境政策工具日渐多元化，金融、信贷、保险等成为环境政策的重要支撑工具，上海综合运用经济、技术、法律和行政手段解决环境问题，形成生态环境建设的合力。

4．滚动推进生态补偿工作

为推动上海市饮用水源保护区生态建设和社会经济的和谐发展，2009年上海市建立了水源地生态补偿制度，上海市政府印发了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》，2009年上海市对黄浦江上游水源保护区所涉的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东7个区县进行了生态补偿，补偿资金为1.85亿元，2010年的水源地生态补偿范围进一步扩大到9个；2010年，市政府确定了青草沙、黄浦江上游、陈行、崇明东风西沙4个将长期保留的水源地，补偿资金在2009年的基础上大幅度提高，达到3.74亿元。该制度的建立完善，对上海市饮用水源地保护和基本农田、生态林保护等工作产生了重要推动作用，也在社会上促进了“生态有价”理念的形成和认同，同时作为经济杠杆实现水源保护区所在地区的环境基础设施完善和绿色发展。

5．生态示范创建成绩斐然

上海市历来重视生态示范建设工作，并把生态示范建设作为推动区域生态环境保护工作的重要抓手，积极组织开展国家级生态区、国家环境保护模范城区、生态县、生态镇（全国环境优美乡镇）、生态村等创建示范工作。早在2000年，崇明县就获得第一批全国生态示范区的命名；2006年，闵行区被命名为首个“国家生态区”；随后，浦东新区荣获国家环境保护模范城区。截至2012年底，上海市共创建国家生态区1个（闵行区），全国环境优美乡镇53个（见表3），国家级生态村3个，国家级生态工业区3家（正式命名），批准建设4家。

6．崇明生态岛成为探索发展中国家区域转型发展的良好范例

人类文明总体上经历了农业文明、工业文明，并逐渐向生态文明转变，崇明生态岛不仅承担为上海21世纪城市建设保留战略空间的历史使命，也事关生态文明时代上海国际竞争新优势的塑造与新增长点的培育。2001年，提出要将崇明岛建成“综合生态岛”，随后开展了一系列制度创新、建设模式创新等，主要体现在以下几方面。

一是规划引领发展模式创新。为将崇明建成世界级生态岛，崇明县（区）不断制定一系列发展愿景规划，滚动制定和实施的规划成为崇明生态岛建设模式的重要内涵。2005年，上海市发布了《崇明三岛总体规划》，并提出崇明生态岛建设需要坚持环境优先、生态优先的基本原则。2009年，《崇明国家可持续发展实验区建设规划（2009～2014）》发布，在该规划的推动下，2010年国家科技部批准崇明生态岛设立“国家可持续发展实验区”，使得崇明生态岛建设上升为国家层面的决策与行动。随后，《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2016～2040）》等规划正式发布，世界级生态岛建设成为崇明区中长期的发展愿景目标。

二是顶层设计引领发展方向、规范发展行为、调控建设进程。为了使政府决策具有科学依据，并促进崇明生态岛建设的进程，2009年，上海市科委组织华东师范大学等多家科研院所联合开展“崇明世界级生态岛建设评价指标体系”攻关研究。2010年1月，《崇明生态岛建设纲要（2010～2020年）》向社会正式发布，并结合国外生态区域、生态岛建设水平和自身实际，提出崇明生态岛总体目标和2012年、2020年的阶段性建设目标，包括自然资源利用、循环经济和废弃物综合利用、能源利用与节能减排、环境污染治理和生态环境建设、生态型产业发展、基础设施和公共服务等六大领域，包含22个指标，还形成了一系列具体的行动领域；规划纲要在指导崇明岛建设中发挥了重要作用，成为指导生态岛建设工作的纲领性文件。同时，还组织第三方机构对崇明生态岛建设成效滚动进行三年评估，到2012年底，生态岛指标完成率达96%，共推进项目95个，总投资约140亿元，实际启动93项，其中59项已竣工完成，项目计划执行率达98%，为后续全面建成世界级生态岛打下了坚实基础。围绕指标体系考核标准和要求，崇明县（区）还出台了多项政策法规，构成了崇明生态岛建设的制度体系。

三是部市合作、国际合作引领建设模式创新。2005年，国家科技部和上海市签订“部市合作”框架，启动“崇明生态岛建设”科技重大专项，成立“崇明生态岛建设”科技咨询专家委员会，召开“上海崇明生态岛国际论坛”等，签署了“中法崇明生态岛联合实验室”等一批国际合作协议，为崇明生态岛建设提供了科技支撑体系、建设投入体系、国际合作网络等，还与联合国环境规划署签署崇明生态岛建设与评估合作备忘录，进一步提升生态岛建设技术水平和国际影响力；2014年，联合国环境规划署提出将崇明生态岛作为案例，编入绿色经济教材，这使得崇明生态岛成为发展中国家探索区域转型、生态发展和绿色经济模式的良好范例。

7．生态环境保护区域协作机制基本形成

随着长三角地区跨界环境污染问题的凸显，上海开始重视与长三角其他城市开展环境治理合作；总体上，上海与长三角其他城市生态环境保护合作主要分为三个阶段。

一是长三角城市生态环境协作治理萌芽阶段（2006年以前）。2003年，长三角城市经济协调会首次将环保合作纳入议题，并提出联合制定区域环保合作规划和相关法规政策、联合实施环境整治与生态治理、联合设立环保基础设施、共建区域生态环境保护体系、实现环保信息共享等设想，长三角区域环境协作治理正式提上议程，长三角区域环境协作治理意识基本形成。

二是区域环境协作治理制度化推进阶段（2006～2008年）。2006年召开的第六次长三角经济合作与发展座谈会就跨界环境污染治理合作、跨界污染联防机制、跨界污染应急预案等进行了商讨。2008年8月7日，上海与江苏、浙江两省共同通过了《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》，确定了定期召开工作会议、加强信息通报、开展工作协作等内容。2008年12月，上海与江苏、浙江共同签署《长江三角洲地区环境保护合作协议（2009～2010年）》，就区域环境监管与应急联动机制等进行合作。通过建立完善区域环境协作治理制度，开展多种形式的沟通和协商，推动了长三角区域各项环保合作的进程。

三是长三角环境保护合作实质操作阶段（2009～2012年）。2009年在上海主办的长三角环境保护合作联席会议，标志着长三角环境保护合作进入实质性操作阶段；2009年4月，上海市印发《上海市太湖流域水环境综合治理实施方案》，并提出水环境综合治理、生态修复、产业结构调整、环境检测与执法监管等主要任务；2011年，在《太湖流域管理条例》框架下，上海、江苏的环保、水利等部门共同建立了淀山湖水资源保护、水污染防治省市合作机制。2012年，进一步签订了《2012年长三角大气污染联防联控合作框架》协议。

总体上，长三角环境保护合作向更深层次发展，有效打破了区域行政分隔，实现资源共享和优势互补，最终实现环境保护一体化。

三 深化治理和以人为本阶段（2013～2018年）

2012年11月，党的十八大顺利召开，生态文明建设被写入党章，标志着中国特色社会主义生态文明建设进入新阶段。在此背景下，上海积极推进生态文明体制机制改革，生态环境保护政策更加强调生态环境问题的深化治理，更加注重市场手段和税费手段等相结合，更加注重自上而下的环保督察与自下而上的多元参与相结合，更加强调以绿色惠民为基本价值取向。

（一）生态环境保护政策的时代背景

党的十八大将生态文明建设写入党章，上海提出建设卓越的全球城市和更加可持续的韧性生态之城，形成了上海生态环境保护政策的行动纲领；然而，生态环境问题成为制约上海城市发展的短板，使得上海城市生态环境政策成为当前政府政策的重中之重。

1．中国特色社会主义生态文明思想形成

2012年11月，党的十八大报告专篇论述了“大力推进生态文明建设”，并将生态文明建设写入党章。2015年4月25日，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》出台。党的十八届五中全会提出绿色发展理念，并提出以绿色惠民为基本价值取向。党的十九大顺利召开，习近平同志指出：“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。中国特色社会主义生态文明思想逐渐形成，这成为中国以及上海当前生态环境保护政策制定与实施的行动纲领。

2．建设卓越的全球城市成为城市发展的战略愿景

2018年1月4日，《上海市城市总体规划（2017～2035年）》正式发布，规划提出“追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城”的发展愿景，并提出了生态用地面积比例、森林覆盖率、河湖水面率、生态环廊、城乡公园、人均公共绿地面积等指标在2020年、2035年的建设目标（见表4），这明确了上海建设更加可持续的韧性生态之城的愿景与方向；上海需要锚固国土空间基本格局，建设多层次、成网络、功能复合的生态空间体系；加强环境保护和整治，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境和治理体系，努力实现经济社会发展和生态环境改善的协调推进。

3．生态环境质量成为上海城市发展的突出短板

优良的生态品质是全球城市的发展基础和战略资源，是城市软实力的重要体现之一。营造人与自然和谐共生的城市生态环境，是全球化时代各国城市发展的新潮流。放眼国外，较好的生态系统、较舒适的宜居体验，也成为纽约、伦敦、东京等全球城市可持续发展、可持续竞争力的典范。回望上海，城市生态环境质量问题依然突出。中央第二环境保护督察组向上海市委市政府提出的反馈意见指出，上海市生态环境质量依然是影响城市整体发展的一个突出短板，与市民日益增长的环境需求和建设生态宜居城市目标相比还有较大差距。从全球城市竞争力排名来看，上海在普华永道“机遇城市”指数中居于21位（2016），在EIU全球城市竞争力指数中居于43位（2012）。“亚洲绿色报告”研究表明，上海人均公园绿地面积仅为18平方米，远低于亚洲城市的人均公园绿地面积39平方米/人。

2017年，上海市环境空气质量指数（AQI）优良率为75.3%，2015年以来环境空气质量总体好转，2018年以来（截至2018年11月），AQI高于100的天数达66天（优于2017年同期的81天），但环境空气出现污染天气频率依然较高，环境空气质量依然不容乐观（见图10）。全市主要河流断面中，Ⅱ～Ⅲ类水质断面合计仅占23.2%，Ⅴ类和劣Ⅴ类水占比分别大于21.2%和18.1%；截至2017年底，上海森林覆盖率为16.2%，人均公园绿地面积仅为8.02平方米。为此，上海加强生态环境保护，建设具有全球领先水平的宜居城市，不仅是应对日益严峻的自然资源、生态环境等方面挑战的必然要求，也是提高居民生活质量和社会进步水平的内在要求，更是提升城市吸引力、创造力、竞争力的重要支撑。

（二）生态环境保护政策的阶段特征

该时期，上海生态环境保护政策主要呈现出以下特征：以市场化手段推进环境污染治理，排污收费制度向环境保护税转型，环保督察制度制度化、常态化推进，城市生态环境政策更关注民生福祉，生态环境保护更强调多元参与，积极推进生态环境保护国际交流与区域协作等。

1．以市场化手段推进环境污染治理

推进环境污染治理市场化是上海资源环境领域的一项基础性机制创新和制度改革，也是上海推进生态文明体制机制改革的重要内容。上海以发挥市场在资源配置中的决定性作用为切入点，积极开展环境污染第三方治理和排污权交易等，将生态环境资源作为资产，为上海生态文明建设注入活力。

在环境污染第三方治理方面，2014年，上海市出台了《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》，推进实施环境污染第三方治理；并在电厂脱硫脱硝除尘、市政污水处理、工业废水治理、有机废气治理、餐饮油烟治理、扬尘污染防治、污染源在线监测七个领域推进试点，推动环境合作治理由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费、第三方治理”的市场化机制转变。上海还积极落实污染治理激励政策，2015年，上海共落实电厂脱硫脱硝超量减排奖励1.5亿元、污水处理厂超量减排奖励1.5亿元、燃煤电厂环保电费补贴12.8亿元，以及脱硝工程建设、除尘改造过程、清洁能源替代、黄标车和老旧车淘汰、农业源减排等各类补贴合计8.87亿元。2017年3月，上海正式成立了由企事业单位、社会团体、科研机构和非营利性组织组成的第三方环境治理产业联盟，并与金山、临港、金桥等八个产业园区，宝武、申能、仪电、上汽等八个集团签署了绿色产业战略合作协议，大力推广第三方治理模式。

在碳排放交易市场方面，上海将碳排放权交易市场作为资源配置的重要手段。上海被确立为全国七个碳排放权交易试点之一，并于2013年11月正式启动试点工作，覆盖17个行业、191家企业，全市纳入碳交易体系的碳排放比例占50%以上。2018年12月6日，上海发改委公布了《上海市碳排放交易纳入配额管理的单位名单（2018版）》，共381家单位入选，碳交易市场覆盖范围进一步扩大。在碳市场运行方面，上海积极完善碳交易政策体系，通过将碳市场正式向非履约企业开放，完善碳交易规则，修改交易手续费等提高市场对投资机构的吸引力；上海还积极推进碳金融市场建设，不断探索和丰富碳市场的交易品种和服务，陆续开展CCER质押、碳基金、借碳等碳金融服务，开展CCER市场建设，推进与周边省市碳市场建设工作。在上述机制、政策推动下，上海控排企业也连续实现100%履约，产生了良好的社会影响，提高了社会对碳交易的认知。

2．实现排污收费制度向环境保护税转型

为了进一步促进排污收费制度对污染治理、改善环境质量的作用，2014年，上海市出台了排污费征收标准调整方案，对 SO2、NOx、COD、NH3N等4项污染物分三步将排污收费标准提高至8元/千克、9元/千克、5元/千克、6元/千克，并对污水中的铅、汞、镉、类金属砷等中国金属污染物实施收费，按照不同排放浓度、排放总量和行业实施差别化收费政策。为进一步发挥排污收费的价格杠杆作用，加快推进污染治理和环境保护，2015年，上海市出台了挥发性有机物排污收费试点实施办法，包含石油化工等12个大类行业中的71个中小类行业，按10元/千克、15元/千克和20元/千克分三阶段逐步提高收费标准，截至2016年底，共对260家企业累计开征排污费1.4亿元，有力推动了企业污染治理进度，挥发性有机物排放同比减少约3万吨。2016年12月25日，全国人大审议通过《中华人民共和国环境保护税法》，在此基础上，上海市出台了应税大气污染物和社会污染物适用税额标准，建立了税务环保征管协同机制；2018年1月1日，环境保护税开征，标志着近40年的排污费退出历史舞台，这进一步完善了我国和上海市的“绿色税收”体系，对于实现重点污染物减排，激励企业利用节能、环保和低碳技术实现清洁生产具有重要意义。

3．环保督察制度推动环境问题解决

2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，推动环保督察重点由以往的“督企”转向“督政”。2016年底，中央第二环境保护督察组对上海市开展了为期一个月的驻地环保督察，督查期间，上海市全力推进问题整改落实，共查处违法企业751家，处罚金额达6000余万元；召开多次动员会、推进会和阶段性工作会议，28个职能部门组成上海市协调联络组，主动配合中央督察组开展工作；上海市委市政府严格落实督察要求，督察组交办的1893件信访全部按期办结；通过约谈、问责、工作谈话等行政措施落实环保责任，一批部门和企业负责人因环境监管不力、环保工作不到位、非法倾倒工业废物等原因被问责。

根据中央环保督察组督查情况和反馈意见，上海市委市政府制定实施了《上海市贯彻落实中央环保督察反馈意见整改方案》，46项整改事项中2017年共完成整改36项，其余任务完成年度节点目标。同时，上海出台《上海市环境保护督察实施方案（试行）》，2017年11月23日启动环境保护督察工作，并对青浦、长宁两区进行试点，截至2017年12月22日，督察组共对59名领导干部谈话，累计问询21个部门，调阅1986份资料，受理举报408件，两区累计办结387件，责令整改130家，立案处罚81家，共计罚款1172万余元；立案侦查1件，查封2家，关停3家，停产整顿2家，约谈152人。上海基本形成了边督边改的工作机制，确保相关环境问题查处到位、整改到位、公开到位和问责到位。同时，上海还形成了环保督察制度的长效工作机制，按照上海生态环境保护大会和《上海市环境保护督察实施方案（试行）》要求，2018年7月5日起，上海市全面启动环境保护督察工作，到2019年底对各区实现一轮全覆盖，2020年专门组织“回头看”，形成了上海市查漏补缺环境问题，推动问题整改落实，解决环保顽疾的制度保障。

4．城市生态环境政策更加关注民生福祉

党的十八届五中全会提出绿色发展理念，并提出以绿色惠民为基本价值取向。在此基础上，上海市政府于2016年10月30日印发《上海市环境保护和生态建设“十三五”规划》，并提出“十三五”在继续强调生态环境质量、生态空间等的基础上，更加强调绿色生活水平，尤其是提升公众对环境的满意度。中共上海市第十一次代表大会进一步指出“建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市始终是有温度的”。2018年1月4日发布的《上海城市总体规划（2017～2035年）》提出“追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城”和全面提升城市生态品质等内容。总体上，上海城市生态环境规划目标不断跃升，表现为：一是从生态保护、生态建设、环境治理等向关注人居环境、市民需求转变，城市生态环境品质受到政府及社会各界的重视；二是生态环境建设逐步融入上海“四个中心”和具有全球影响力的科技创新中心、社会主义现代化国际大都市等战略目标，生态环境品质提升不再只是为了满足生态指标，而更加关注城市生态品质是否有利于增强市民生态福祉，是否有利于满足超大城市人民群众对美好生活的需要，是否有利于增强城市的吸引力、创造力和竞争力。

5．全社会共抓生态环境保护氛围基本形成

首先，环境宣传活动提升全社会环境保护意识。近年来，上海结合“六·五”环境日，举办了以“绿色环保，我们在行动”“绿动申城”“改善环境质量 推动绿色发展”“践行绿色生活”等为主题的环境日宣传活动，制作了《同护江河水 共享上海美》等环保公益广告片。近年来，上海市在校园里举办了“中国少年儿童生态意识教育”等示范课进校园培训活动，联合华东师范大学推介中国大学MOOC《环境问题观察》等课程活动，组织全市环境教育基地开展“带你走进环境教育基地”等公众参与活动。同时，在社区开展了“社区生态文化角”等活动，向社区赠送各类环保图书；开展市民环境问题调查等活动，通过社区活动，多层次多角度开展丰富多彩的宣传纪念活动，营造全社会关心、支持和参与环境保护的良好氛围。

其次，环境信息公开和环境公众参与平台建设有力。近年来，上海市积极通过“上海环境”政务微博、上海环境网站、上海环境热线网站等网络平台发布各类环保新闻，发布环境影响评价网上公众调查、环评公众参与公示等信息；进一步充实污染源环境监管信息公开、建立企事业单位环境信息公开平台，优化网上办事大厅服务功能，完善一站式公共服务门户等；“上海环境”微博粉丝数量从2013年的20万人增长至2017年的68.1万人，当年发布微博数量总体保持在较高水平（见表5）。2013～2017年，“上海环境”和“上海环境热线”网站访问量从511万人次增长至1250万人次（见图11）；“上海环境”网站在2017年度省级环保厅（局）政府网站绩效评估和上海市政府网站测评考核中成绩优良，其充分发挥了环境公众宣传的主阵地作用。同时，上海市推进权力公开透明，完善政务公开监督工作情况。2013～2017年，上海市环保局主动公开政府信息从1212条增长至6126条，受理政府信息公开申请从98件增长至127件，接收市民咨询从275人次增长至1120人次（见表5）。

最后，多元参与环境治理体系逐渐形成。2018年4月，上海市发布《上海市2018～2020年环境保护和建设三年行动计划》，即第七轮环保三年行动计划，提出推进全社会环保共建共治共享，以及加强环境保护社会治理机制建设，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。2018年7月4日，上海市全市生态环境保护大会强调要加快形成党委领导、政府主导、企业主体、全社会共同参与的环境治理格局。在上海市拓宽公众参与渠道、创新多主体共同参与环境治理机制下，上海全社会共抓生态环境建设的氛围基本形成。

6．积极发挥龙头城市地位推动长三角和长江经济带生态环境治理协作

随着长江经济带建设上升为国家战略、《长三角城市群发展规划》出台、长三角区域污染防治协作机制等的制度化，上海积极发挥长江经济带和长三角龙头城市地位，组织协调区域环境治理协作。上海牵头召开了多次长江沿岸中心城市经济协调会；上海市政府相关部门、科研院所也积极召开“长江经济带发展论坛”“2018长江论坛”等，为长江经济带各省市共商大计、共谋发展提供了智力支撑。

在长三角区域环境合作方面，上海积极搭建区域环境合作平台，建立区域环境合作长效机制，推动长三角城市群共同防治区域性环境污染，协调解决区域环境纠纷，促进区域环境整体改善。2014年1月7日，上海联合江苏省、浙江省、安徽省和国家相关部门召开长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议，审议通过《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》，三省一市签署《大气污染防治目标责任书》；2018年6月2号，长三角区域污染防治协作机制会议在上海召开，三省一市就大气和水污染防治协作形成了实施方案和工作机制；随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，2018年11月22日，上海市人大常委会率先表决通过《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，这标志着长三角地区立法协同工作进入实质操作阶段，随后该决定得到江苏、浙江、安徽的表决通过。近年来，上海还积极与长三角各省市就统一环境要求，建立区域市场准入机制；建立共享机制，实现环境信息通报共享；联合监督执法，在解决区域跨界污染问题等方面展开了积极探索，在长三角环境治理协作方面发挥着积极带头作用。

7．环保国际合作交流助推上海城市竞争力提升

为顺应经济全球化和环境问题国际化的新形势，上海全方位地开展环保领域国际合作交流，增强上海城市竞争力，包括与中国环境与发展国际合作委员会、中国欧盟商会以及日本环境省、韩国环境部、法国奥罗阿大区政府等国际国内部门和机构联合主办绿色供应链管理、绿色企业、污染治理、环保能力建设等领域的国际性研讨会和部长级会议等（见表6）；还与日本川崎市政府、北九州环境局等机构签署循环经济、人才培训、产业交流等环保领域合作交流备忘录。上海积极参加国际环境公约和相关项目合作，2017年6月，上海市加入“一带一路”绿色供应链合作平台，该平台由中国—东盟环境保护合作中心、美国环保协会、上海市环境保护局等9家机构联合发起，旨在推动供给侧改革和环境质量改善。同时，上海还积极引进国外先进技术和城市管理经验，接待国外代表团访问，开展境外专家引智工作，近年来平均每年接待外国代表团保持在20～30批次，年均接待外国代表团访问达160人次以上（见表7）。

四 上海生态环境保护政策的优化对策

回望过去，上海生态环境保护政策取得了显著成效，但生态环境问题依然是上海城市发展的重要短板；展望未来，上海致力于建设卓越的全球城市和更加可持续的韧性生态之城，上海也需要加强生态空间管理体制创新，强化环保督察制度落实；并需要着眼于长三角区域一体化和长江经济带两大国家战略的推进实施，致力于健全区域生态环境保护一体化长效机制，还应加强生态环境保护的社会监督和多元参与，实现上海生态环境保护的共建共享。

（一）强化生态空间管控体系，推进实施多规合一

首先，加快构建生态空间管控体系。加快以“多规合一”空间规划体系为基础，建立健全生态保护控制线分类管控机制。强化生态保护红线刚性管控，根据主体功能区战略要求，划定四类生态保护控制线并将生态保护红线落地，按照山水林田湖系统保护的思路，制定和实施生态保护红线战略时间表和路线图，提出2020年底、2030年底生态保护红线划定、布局的具体目标和行动举措。同时，推动生态空间管控部门协同，建立多规融合机制，实现上海生态空间管控“一张图”，建立生态保护红线监管平台，形成“天空地”一体化监控网络。

其次，严格落实“五线”管控。以“五线”管控机制作为生态空间管控核心手段，将五条控制线录入规划国土资源统一信息平台，对规划编制、各类建设行为、项目审批同步落实各类建设用地控制线（红线）、绿地范围控制线（绿线）、地表水体保护控制线（蓝线）、基础设施用地控制线（黄线）、历史建筑保护范围界限（紫线）的要求。

最后，加快实现多规合一。加快形成以主体功能区规划为基础、以城市总体规划和土地利用总体规划为主体的上海城市多规合一体系，加快建立覆盖全域的“多规合一”控制线和控制指标体系，发挥对全市空间资源统筹管理的“一盘棋”作用，避免各部门之间的规划矛盾，使上海“水、林、田、滩”成为一个有机生命体，全力打造更可持续的韧性生态之城。搭建“多规合一”城市空间基础信息平台，统筹协调相关专项规划的编制和管理，实现各类规划的规划体系统一、空间布局统一、数据底线统一、技术标准统一、信息平台统一和管理机制统一等。统筹生产、生活、生态空间布局，形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，建设生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间绿意盎然的生态宜居之城。

（二）强化环保督察制度落实，完善环保督查法治保障

当前环境污染问题解决的关键在于明晰环境立法操作性、强化环保执法严格与严肃性、加强环保整改落实监督。

首先，强化环保督察考核地位。应继续完善中央、省市环保督察机制，强化环保督察的效力，明确环保督察重点，对群众反映强烈，环境保护不作为、缓作为、乱作为等行为进行重点督察。强化环境考核问责制度，对于环保督察中出现严重问题的，应追究相关党政干部责任，将污染防治纳入各级政府目标管理范围，将考核结果作为各级党政干部综合考核评价重要依据，对于环境考核不达标的实行干部晋升“一票否决制”。强化环保督察整改的严肃性，压实环保责任，各省/市纪委会同组织部、环保部门开展调查，对于环保督察整改不到位的，对责任干部予以严肃问责查处甚至采取免职处分。建立环保督察整改长期跟踪机制，避免“发现有问题—整改见成效—放松又反弹”的循环，实现污染防治从“一时美”变为“长久美”。

其次，加大环保执法力度，严查环境违法行为。通过中央和上海市环保督查反馈来看，环保推进不力与环保执行是当前最迫切需要解决的问题。为此，应零容忍、出重拳打击环境违法行为，运用最严格的制度、最严密的法治、最严厉的手段，严肃查处环境违法行为。由生态环境局牵头，联合法院、检查部门、公安部门，严厉打击企业在线监测数据、污染治理设施不正常运行或不满足排放标准要求，环境问题整改不到位，违法排污等行为。对造成严重后果的，依法追究企业法人及相关人员的刑事责任，提升企业违法成本。发挥执法人员的工作积极性，环境监察执法人员应严格遵守中央“八项规定”、环境保护“六项禁令”及环境监察“六不准”等规章制度，增强环境执法的严肃性。采取明察暗访、问卷调查、远程监测等相结合的方式，随机对排污企业等进行抽查。

最后，加强环保督察及环境执法监督的有效性。目前上海已经基本形成了较为完善的环境保护法律法规体系，但现行环境法治多为督察企业较少涉及督察领导干部。为此，应强化环保督察的效力，对于环保督察中出现严重问题的，应追究当地党政干部责任；建立环境考核问责机制，将污染防治纳入各级政府系统运行的目标管理范围，将考核结果作为各级党政干部综合考核评价重要依据，对于环境考核不达标的实行干部晋升“一票否决制”。加强环保执法监察部门职能，明确环境执法监督重点，对群众反映强烈，环境保护不作为、缓作为、乱作为等行为进行重点监督；各级检察机关采取督办、参办方式对下级院办理干扰多、阻力大、复杂疑难案件提供业务指导，适时会同公安、环保、林业、国土等部门联合督办重大疑难案件。

（三）健全区域生态环境保护一体化长效机制

首先，建立区域“共管共治”的协同机制。发挥长三角区域合作联席会议制度优势，推行环境信息共享，建立健全跨部门、跨区域、跨流域突发环境事件应急响应机制。建立跨行政区清洁水源保护的联动机制；对于持久性、流域性污染问题，制定并实施统一的地区性、流域性污染控制标准和环境准入要求。推动长三角地区一体化污染防治政策措施的实施，建立区域环境联合执法机制，对区域性问题实施统一环境监管。

其次，健全完善生态补偿机制。在行政区交界断面水质目标双向考核制度基础上，建立实施长三角地区邻界水域双向补偿机制，形成污染赔偿、受益补偿的制度。探索建立长三角地区湿地生态效益补偿制度，率先在沿江、沿海和环湖湿地主要分布地区开展湿地补偿试点。加大对崇明东滩鸟类湿地、九段沙湿地等国家级、省级湿地自然保护区、国际和国家重要湿地的保护力度，开展湿地保护生态补偿试点。

再次，共建跨区域环境风险应急体系。构建涉及区域、城市、工业园区和企业等多层面的预警体系；按照统一信息平台、统一监管力度、统一应急等级、协同应急救援的思路，构建沿江、沿海、环湖和环杭州湾等各地区区域性环境风险预警应急响应机制，实施区域突发环境风险预警联防联控；将水源保护区、清水通道、跨界断面、自然保护区、重要生境等列入重要环境风险受体。将化工区、大宗环境风险物质使用的企业、贮存和运输危化品的港口码头、集中式污水处理厂、危废处理企业等，列入重点环境风险源管控清单。

最后，推进地市级发展战略环境，全面落实“三线一单”管理制度。推动战略环评、规划环评、项目环评的实施和联动，实施环境保护清单式管理，加强“三线一单”落实；推动区域环境质量、人群健康风险管控双约束的排放总量控制，在长江试点水污染排放总量控制从COD、氨氮为主转向耗氧性有机污染物、营养盐、重金属等为主的控制模式，并逐步向长三角其他城市推广实施；强化产业发展中资源能源利用效率、污染排放标准、环境功能区标准、风险防范等门槛要求，对长期超标、违法排放和严重危害身体环境的企业，实行黑名单制度，强制退出。

（四）加强生态环境保护社会监督和多元参与

一方面，强化生态环境保护社会公众监督。鼓励生态环境领域社会组织的发展，发挥其监督、研究、宣传、交流等作用，建立完善环境公益诉讼制度，鼓励社会组织提起环境公益诉讼，维护生态环境公众利益。各级政府必须通过政府网站、微信公众号、微博等多种渠道向社会公众公开环境整改方案，接受社会公众监督，对于整改不到位等情况社会公众可直接向上一级政府反映。通过网站、微信、微博等建立多渠道、全方位的环境公众监督平台，营造全民参与、多元共治的环境管理氛围。最后，进一步加大政府信息公开力度，畅通公众环境信息渠道，鼓励社会公众实行有奖举报，对于举报属实的，地方政府需积极反馈和改进，以看得见的成效兑现承诺，取信于民。

另一方面，发展环境社会管理力量，实现生态环境保护多元参与。推进环境绩效管理从行政手段、计划手段为主转向经济手段、法律手段为主，从微观、直接管理转向以政策制定、提供服务、强化监督为主的宏观和间接管理。制定规范环境第三方评价的法律法规，保证其有法可依，将环境治理、资源配置等转给市场，将社会服务职能转给中介组织，积极发展第三方治理和环保中介组织，使其成为沟通政府与企业环境管理的桥梁和纽带。加快构建第三方环境绩效评估制度，引入第三方机构开展地方党政环境绩效评估工作，发挥第三方评估的监督和激励效用；建立独立的环境监测与评价体系，提高环境监测数据质量，环境监测机构及其人员独立公正开展工作，为环保督察提供技术支撑、制度支撑。

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