中日韩FTA需要解决的农业问题

〔日〕本间正义

一 绪论

中日韩的自由贸易协定或经济协作，难以避开农业问题。至今日本、韩国与其他国家所缔结及达成的FTA/EPA中，在商谈过程中，农业也都是争论的焦点，如日本墨西哥协定为此推迟达成，日本泰国协定也为此未能完成初期目标等。而若目标不是高质量的经济协作的话，FTA的效果有限，而且还会弱化FTA向关税同盟、地区一体化发展的推动力。

2001年中国成为WTO成员，并且到2005年将非关税壁垒关税化、平均关税税率降至15%。但是在关税化种类中，被引进关税分摊制的大米、小麦、玉米等的二次关税仍维持在较高的水平。而韩国大米还未关税化，仍保持进口限制，韩国对其他农产品也进行极高水准的保护。再来看日本，日本对大米课以778%的关税，对其他几种重要农产品也同样课以极高的关税，因此，只能通过WTO农业谈判发生较大的转变。

从这一观点分析中日韩的农业问题，并探讨中日韩FTA的可能性尤为重要。此外，还有必要考虑共同的农业合作与农业政策。本文主要分析中日韩三国农业结构与农产品贸易概况以及各国贸易壁垒状况，并探讨壁垒被取消的可能性。尤其是农产品贸易纠纷中除了关税问题，还有动植物检疫标准与技术合作、劳动力的自由流动等问题，需要进行广泛的研究，并且，参考以往FTA对农业问题的处理方式，探讨中日韩FTA应怎样处理农业问题。

二 中日韩的农业贸易与农业结构

中国、韩国、日本的农产品进出口变化状况见表1。韩国与日本一直是食品进口大国，食品的进口远超出口。中国一直保持着进口与出口之间的平衡，而近年来，中国的进口迅速增多，2007年已达到480亿美元，超过日本的进口额460亿美元。

从日本与中国、韩国的农林水产品贸易来看，日本从中国引进的主要商品为鳗鱼、新鲜及冷冻蔬菜、玉米、虾、鸡肉等。日本从韩国进口的商品多半为水产品。农产品的进口以畜牧产品为主，但是，由于韩国爆发口蹄疫疫情，因此，禁止从韩国进口猪肉。中国从日本进口的产品主要有鲑鱼、鳟鱼、猪皮等；韩国从日本进口的产品主要有烟草、混合饲料、珍珠等。然而，近年来，日本对中国、韩国的水产品出口呈增加趋势。

农产品贸易反映着各个国家的农业结构及其变化，那么，我们来看一下各国的农业状况。表2为中日韩三国农业相关的基本指标。中国人口众多，农村人口占总人口比重也很大，60%以上的人口为农村人口。韩国的农村人口占总人口比重不足20%，日本有34%的人口居住在农村。这并不能说明日本的农业人口相对较多。事实上，农业就业人口比重，韩国占9%，而日本却不足5%。这说明在日本从事兼职的农民较多，虽然生活在农村，但是被非农业部门雇佣的机会比较多，而在韩国农村这种机会较少。

对于农业而言，最基本的生产要素为土地赋存状况。从农业人均耕地面积来看，农村人口众多的中国仅为0.1公顷，韩国为0.6公顷，日本为1.2公顷。日本虽然相对较大，但也无法和美国、澳大利亚等农产品出口国相比，仅为欧洲的1/10，因此，中日韩三国的农业生产规模之小是无可置疑的。

那么，农业在中日韩各国经济中占据怎样的位置？随着经济的发展，各国经济遵循着配第—克拉克法则，经济比重从第一产业向第二产业，进一步向第三产业转移。如表2所示，农业占GDP的比重，中国为13%、韩国为4%、日本不足2%。

农业劳动力人均附加值，即农业劳动生产率方面，中日韩各国也有较大的差距。中国为300美元左右，而韩国为7000美元，日本约为2万美元。这和上面所提到的农业劳动力人口人均耕地面积的差距有一定的关系。中国农村人口众多导致人均耕地面积小、生产效率低下，而随着中国经济进一步发展和农业人口的减少，也会经历与日本、韩国相同的发展过程。

另外，韩国和日本的劳动生产率高，也是因为它们更重视对土地依赖性较少的果树、蔬菜、花卉等园艺型农业。这些园艺作物在农作物中较容易被区分，而且，它们还在农业贸易中承担产业内贸易的任务。

但是，又出现了新的农业贸易问题，即作为一种非关税贸易壁垒的检疫卫生问题。对于新鲜食品，各国都有各自的卫生标准，残留农药及添加物的标准也都有所不同。而且，各国所认可的燥蒸处理方式也存在差异。虽然，WTO也曾试图调整这些各异的标准，但是并没有任何进展。因此，在实现基于中日韩FTA的农业贸易自由化的过程中，必然会出现降低或消除关税以及调整不同制度与规则下的检疫卫生标准等问题。

三 中日韩农产品贸易壁垒与农业保护

为实现中日韩FTA，必须减少或消除农业贸易中的出口壁垒，那么，实际情况又是怎样的呢？FTA谈判中必然会要求减少或消除关税，因此，首先来看一下农产品的关税状况。表3为中日韩10项主要农产品的关税状况。大部分农产品采取关税配额制度，因此，对一定数量的进口产品征收定额关税，但是，对于超额的进口产品征收高关税（二次征税）。

表3中的关税为适用于WTO成员的最惠国关税，在采取关税配额的情况下，须征收二次关税。表中所示的日本的关税为从量税和从量税、从价税的合并，因此，此表无法反映实际情况。WTO报告中的从价税率为，例如，大米是778%、小麦是252%、黄油是482%、砂糖是325%等。如表3所示，韩国大米的关税率较低，而韩国大米还未关税化，因此，表3中的低关税率适用于最低准入机会的进口情况。另外，中国的关税率显示为关税配额下的二次关税率。

衡量各国对农业商品保护程度的指标中，最简单的指标为名义保护率（NRP），即国内市场价格超过国际市场价格部分与国际市场价格的百分比。以边界价格评估各类别NRP的国内生产份额作为权重得出的加权平均为整个国家的名义保护率。表示内外价格差以及基于国内补贴等政策的金额转移指标的，有生产者支持推定量（PSE）。这是指由关税支撑着的价格保护，也就是说在消费者负担基础上再加上由纳税人负担的对农户的补助、补贴，从国内生产总值的比例来看，较容易理解。

经济合作与发展组织（OECD）对成员国的PSE与国内国际价格差进行了预测，世界银行也对发展中国家的NRP进行了预测。表4为中日韩NRP以及% PSE状况。根据世界银行的指标，中国的NRP在20世纪80年代为负的保护率，现已转向正的保护率。农业保护水平在经济发展初期为负值，农业部门有被剥削的倾向。在居民家庭恩格尔系数较高的情况下，食品价格上涨将导致工资上涨，因此，政府会抑制农产品的价格。但是，随着经济的发展，人均农业保护费用逐渐减少，另外，被缩减的农业部门的政治力量也有所增加。因此，在发达国家较容易采取农业保护政策。这将作为OECD的目标。

1986～1988年，韩国和日本的平均NRP非常高，分别为232%和163%。但是，NRP数据显示，到21世纪的第一个10年农业保护水平明显降低，2005～2007年，韩国和日本分别平均下降至146%和94%。

那么，我们来看一下% PSE数据显示的农业保护水平。该指标衡量实施的农业政策对生产收入（产值）的支持水平，1986～1988年，韩国平均为70%、日本平均为64%。到2005～2007年，韩国和日本的% PSE分别下降至62%、50%。

20世纪80年代至2000年间发生的重大变化无疑是乌拉圭回合（GATT Uruguay Round）及协定（WTO农业协定）的实施。进口国家将所有非关税壁垒关税化，同时将所有项目的关税平均削减36%。出口国家减少出口补贴，所有国家需减少为刺激生产的政策性国内生产补贴。而对于进口国，虽然实现了关税化，但是设置了高关税以禁止进口。关税以1986～1988年为基准期，同时又将国际价格低迷时的内外价格差作为基准，因此，所设置的关税超过内外价格差，含有一定的水分。

这只是为体现关税化而制作的精美包装，并没有本质性的变化，由于认识到这一点，无论是否有新一轮的贸易谈判，农业协定规定，从2000年开始启动新的农业谈判。各国为应对全面的关税削减，积极推进国内农业政策的改革。从20世纪80年代到21世纪的第一个10年，农业保护水平的降低是各国农业政策改革的结果。

表4显示，在推进中日韩FTA过程中，日本与韩国的农业保护水平有大幅下降，但事实并非如此。尤其是大米或肉类等敏感产品，从平均值来看似乎已实施了保护削减，但实际上仍没有达到FTA所要求的全面消除关税的程度。

四 日本在FTA中对农产品问题的处理

下面分析迄今为止日本在FTA的农业领域中所达成的内容。2002年1月，日本与新加坡签署了自由贸易协定，这是日本与外国签署的第一个FTA（准确地说是EPA：经济伙伴协定）。然而，日本以WTO协定为借口采取了在FTA区域自由化中排除农业领域的措施，即取消那些实际上免税（零关税）的产品的关税，而对于其他产品的关税并没有做出比WTO农业协定更多的让步。

事实上，协议中的农林水产品2277个项目中，有486项是与新加坡FTA协定的项目，其中包括基于WTO协定而免税的428项与实际税率（实际的适用税率）为零的58项。虽然表面上农业也被纳入到FTA中，但实际上将农产品排除在外。这主要是由于新加坡基本不产农产品，因此，不会有农产品贸易问题，属于特例。

另外，与第二个FTA签署国墨西哥之间的谈判出现了困难。墨西哥与日本的FTA谈判始于2002年11月。2003年10月，墨西哥总统福克斯访问日本时迎来了一个谈判高峰时期，但是因为猪肉和橙汁市场开放问题致使谈判险些破裂，最终双方还是于2004年3月就协定达成一致。

墨西哥作为积极致力于FTA的国家之一，目前已成为FTA的重要枢纽。美国和欧洲各国根据NAFTA或欧墨FTA可免税进入墨西哥市场，而日本却要承担关税。即使在当地建厂，进口日本的产品也要缴纳关税，因此，在竞争中处于劣势。不同企业对墨西哥FTA的需求也有所不同。

日本对墨西哥的出口中机械类产品占75%（2002年），而随着这些产品的关税被取消，日本的工业品出口也将增多。而墨西哥对日本的出口中49%为机械类产品，这些产品的关税率大多为零。墨西哥希望扩大对日出口，尤其是扩大关税较高的农产品以及食品的出口。日本在谈判过程中提出约300种农产品的免税方案，但是，在对日出口量最多的猪肉问题的谈判上进展缓慢。

日本对猪肉的进口采取了征收差额关税的制度，即进口价格在一定范围内，将基准价格与进口价格的差作为关税来征收。目前，以胴体肉为基准，在每千克48.9日元（从量税适用限制价格）至393日元（价格分歧点）的进口价格范围内，依据每千克410日元的国内基准价格征收差价税。

在海外，例如每千克50日元和390日元的两种品质不同的猪肉，进口后的国内基准价格都为410日元，因此，更倾向于进口高级猪肉。这一制度是乌拉圭回合中认可的关税化制度，但是，墨西哥要求大幅缩小适用差额关税的价格范围（大幅降低分歧点价格）。

结果，猪肉贸易采用了与最初提案相近的方案，还设置了之前没有的橙汁进口方案以及牛肉、鸡肉、橙子的5年进口方案。同时，还提出即时取消关税项目、再协定项目以及排除项目。另外还决定，进口增加使国内蒙受损失时，采取提高关税的双边保障措施。

2004年11月达成协议、2006年9月签署的日本菲律宾FTA中，对农产品的处理不够充分，将谷物、乳制品（国家贸易项目）、牛肉、猪肉、粗糖、淀粉、菠萝罐头等作为被排除或再商议的项目。香蕉是菲律宾的主要出口产品，小品种的产品（monkey香蕉）10年内取消关税，而普通香蕉的现行关税为夏季10%（冬季20%）, 10年内将下降至8%（冬季18%）。

日本国内几乎不产香蕉为何要征收关税，而且冬季还会有所增加？这是因为如果香蕉的价格便宜，国内的其他水果将难以出售，尤其在冬季苹果大量上市时，因此需要提高香蕉的关税。关于香蕉与苹果之间的替代关系，还需要验证。如果这些政策继续存在，那么，真正的国际化以及注重消费者的政策将难以指望。

日本对马来西亚的FTA（EPA）于2005年5月达成，12月签署。2006年7月正式生效，自生效之日起10年内取消包含汽车及钢铁的工业产品与农林水产品领域的关税。但是，立即取消芒果、榴莲等产品的关税。对年均1000吨的香蕉采取免税政策。对于马来西亚要求的扩大胶合板出口问题，决定在FTA生效后再做商讨。

另外，日本于2005年9月与泰国达成了FTA缔结协议，2007年4月签署了协议，同年11月生效。其中最大的争议是降低汽车关税问题，决定在以后的谈判中再议。而日本农产品的市场开放不够充分，大米从开始就被排除于贸易自由化的对象之外，砂糖的协定问题也被推迟。无骨鸡肉关税从11.9%下调至8.5%，加工鸡肉的关税从6%下调至3%。很难说是一个高质量的自由贸易协定。

日本与智利的EPA, 2006年9月达成了共识，2007年3月签署，11月生效。农产品中，大米、小麦、乳制品（黄油、奶酪和脱脂牛奶）、橙子、魔芋、淀粉、花生、植物油（油菜等）等产品被排除或再议。其他项目中，牛肉、猪肉、鸡肉采取配额关税，鳄梨和芦笋立即取消关税，苹果和洋葱15年内取消关税，蔬菜汁7年内取消关税，对番茄汁、番茄酱采取关税配额。对于日本所关心的出口产品，如山药、梨、柿子、绿茶、黄豆、酱油等，智利同意立即废除关税。

日本与东盟的EPA于2007年8月达成协议，2008年4月签署，同年12月生效。日本将在10年内取消92%贸易额的关税，余下的7%将削减5%～50%的关税，而包括大米在内的1%则被排除于贸易自由化之外。谈判的项目包括工业、林业、水产业等5223种，因此其中的1%也多达52项。

日本与印度尼西亚的EPA于2006年11月达成共识，2008年7月正式生效；与文莱的协议于2006年12月达成共识，2008年7月生效；2007年7月与越南达成协议，2009年10月生效；2008年9月与瑞士达成协议，2009年9月生效；2010年9月与印度就EPA达成共识。

五 中日韩经济合作与农业问题

中日韩在基于FTA和EPA进行经济合作时，农业方面需要解决的不仅仅是关税壁垒问题。农产品贸易已进入产业内贸易的时代，不仅是由自然条件和要素禀赋决定其比较优势。尤其是蔬菜和水果因为其品种、产地的不同将会有较大的品质差异。作为土地利用型农作物，大米也不例外。因此，考虑中日韩自由贸易问题时，这一观点也非常重要。

的确，中国由于其低廉的劳动力费用，农产品的价格也较低，因此，在农产品质量相同的情况下，中国的农产品可能会席卷日本或韩国市场。但是，农产品的差别化战略将开辟一条新的道路。日本和韩国的农产品虽然成本高、价格高，但是也因为具有品种丰富、品质高、安全性高等优势，可出口的产品较多。在谷物方面，中国与美国等出口国难以抗衡，因此，可将生产转向附加值较高的蔬菜、水果、畜牧产品等。在对日本、韩国的农业贸易中可以探索一条促进部门内部贸易的道路，即进口农作物品种，出口其他品种。

这时非关税贸易壁垒将成为问题。统一检疫制度尤其不可或缺。将水果等新鲜食品出口至中国时，进口贸易公司（中国企业）需提前取得中国国家质量监督检验检疫总局颁发的《入境动植物检疫许可证》。目前，日本水果中取得该许可证的只有苹果和梨，其他水果都不得进入中国。中国从2003年2月起实施《进境植物和植物产品风险分析管理规定》，对于从未进口或较少进口的产品必须经过中国国家质量监督检验检疫总局的风险分析。2005年7月5日以来，中国实施了新的《进口水果检验检疫监督管理办法》，以加强检疫管理。

日本可以向韩国出口的农产品有大米、柿子、樱桃、葡萄、猕猴桃、草莓、哈密瓜、南瓜等，但是，在九州以南地区产出的柑橘类和西红柿以及该地区出口的所有产品不得进入韩国。

如果考虑受病虫害污染时的风险，检疫制度中的安全标准不会被降低或轻易妥协。因此，中日韩间的协定以及统一规则是非常有必要的。WTO也在SPS协议下，试图寻求共同标准，但进展甚微。尤其是发展中国家要求发达国家降低标准，并反对制定向高标准看齐的共同规则，所以商讨没有取得进展。在WTO合作中，检疫制度也作为新的南北问题存在。

在此之前，建立三国间的共同规则有重大的意义。均有严格标准的中日韩三国如能建立共同的检疫制度，将会成为今后多国合作的样板。因此，首先需要互相公开信息，并基于三国间的科技合作及研究开发等基础工作进行协调。除检疫之外，也有些领域需统一规则，如农作物的品种保护。日本开发并培育了水稻、果树、蔬菜、花卉等的许多新品种。但是，开发出的高品质种子被带出国外，并不断发生“盗版”事件。为防止这类事件的发生，有必要出台保护知识产权的共同规则。那么，在中日韩，新品种的开发将会具有很大的吸引力，研究开发投资也将非常活跃。

经济合作除了商品的自由流动，还包括资本、劳动、服务的自由化，这种合作也有必要在农业部门推广。特别是劳动力的自由流动，使中日韩新农业的发展成为一种可能。日本的农业由于其机械化的发展节省了许多劳动力，但仍留有很多劳动密集型作业，因此，雇佣廉价劳动力可以降低成本。另外，来自中国、韩国的劳动力在日本掌握农业技术之后，也可以为本国的农业作贡献。

同样，日本的农业者也可到中国、韩国经营农场。与在工资成本高、耕地少的日本务农相比，也有许多农业者更适合以自身的耕作技术与管理技能在国外发展。同时，有必要将农业劳动者、农业经营者在中日韩三国间的自由流动作为新农业问题的一部分而制度化。

另外，如果FTA的作用发挥得淋漓尽致，那么在FTA区域内，需要有超越进出口等边境概念的机制。区域内的产业布局将会超越国界的限制。除了商品，如果劳动、资本、服务等也可以自由流动，那么，农业生产的布局也会有很大的不同。如上所述，劳动力的自由流动，会为日本农业开辟降低成本的道路，同时也能使其更灵活地利用各种人力资本。而对于土地利用型农业，也不必拘泥于日本国内的地区布局。即使日本农业者带着技术与资本在中国建立生产基地，也不足为奇。事实上，也有一些日本企业已经在中国经营农场。

但是为实现这一目标，需要推进基于FTA的自由化，同时适当支持调整过程也是必不可少的。特别是在技术转移和检疫制度的调整、国内补贴方式等方面，需要共同制定政策的情况很多。还需要考虑与其他东亚发展中国家的广泛的FTA，共同探讨ODA等援助和政策运作。希望建立探讨这种共同政策的平台。

农业领域迄今为止被排除在FTA之外，或以不同的“揽子”来处理，这与“实质上所有贸易取消关税和其他贸易限制”的GATT第24条第8款产生矛盾。但是，希望能够像WTO一样，尽可能地同等对待农业领域。

虽然有政治上的困难，但不应只为特定的利害关系者制定政策，而要从地区的整体利益和发展出发，探讨如何制定农业政策。为促进中日韩FTA，应该以东亚共同体为目标进行探讨，并尽早建立中日韩共同农业政策的讨论平台，积极进行讨论。

六 结论——日本应尽的职责

在实现中日韩FTA的过程中，需要解决的问题很多。农业问题就是其中之一。三个国家的农业结构各不相同，如果不进行调整，中日韩FTA将不会成立。尤其是日本作为农产品的大量进口国，与韩国并列成为农产品保护水平最高的国家。因此，日本农业的制度受到质疑，国内农业改革的程度成为中日韩三方实现FTA的指南。日本也可参考世界其他FTA的实际情况。市场开放的形式各有不同，美国作为农产品出口国对于农业的处理方式也与工业产品不同。NAFTA中美国对加拿大的农业保护让步，并且，在美澳FTA中主动要求对牛肉采取例外措施，同时将砂糖排除于保护对象之外。

中日韩FTA中，对农产品的处理方式也需要进行多方面考虑。但是，尤为重要的是，重要农产品也不应该排除于FTA范围之外。对于农产品，不应该设置与其他领域不同的关税削减期限或规定在一定时期内将关税削减为零，而应该采取将关税削减到一定程度以后再做探讨的方式或者考虑其他方式。应将迄今为止FTA中农业的处理方式作为参考，并超越它，尽可能地推进高质量的FTA。

2008年下半年美国引发的全球金融危机爆发之前，世界食品价格持续高涨。随之出现了部分地区食品匮乏、世界各地骚乱等粮食危机。在日本国内也掀起了提高粮食自给率以及消费本国产品等减少农产品贸易、发展内向型经济的讨论热潮。但是，国际社会更加关注农业，对日本实现农业全球化是一个很好的机会，因此，日本应该把握增强自身实力的绝好机会。

迄今为止，日本在WTO或FTA/EPA等国际谈判中多次被要求开放农产品市场，而农业团体每次都以国内蒙受损失大为由予以拒绝。因此，农业被认为是全球化的受害者，给人们留下了阻碍国际化进展的印象。而且，在国际上农业保护问题也成为绊脚石，使日本不能在国际谈判或国际合作中发挥领袖作用。不过，现今的农业已被纳入相互依赖的经济体系中，对全球化的迟钝反应将会导致农业发展的停滞不前。在这个意义上，农业的进一步全球化是必然趋势。近年来，食品价格的高涨让我们更强烈地意识到了这一点。

当今世界农业市场的发展趋势，给日本农业带来了一个由保守转向积极的机会。日本的农业政策也必须有所改变。为了更有效地利用国内农业资源，应彻底改变农业制度及休耕政策，鼓励扩大粮食生产。并且，通过与国际市场的接轨，为世界粮食与环境问题作出贡献。其根本是鼓励农民扩大生产规模，提高农业生产力及经营能力。而日本一直采取全国统一的农业政策——例如，长期持续的价格支持政策和大米的生产调整等，这阻碍了那些较有经营头脑的农业者发挥自身能力。

有较高技术水平和经营能力的农业者是日本农业的资产，有效利用这些资源优势是日本农业增长的关键。因此，日本的农业政策应以海外市场为目标，将日本农业发展成向世界开放的国际化产业。日本的农业生产处于世界高水平，但是，目前很难说充分发挥了其潜在能力。休耕政策和土地制度阻碍着日本农业的发展。

今后，日本应该为农业者创造可以充分发挥其能力的良好环境。只要具备这种环境，日本农业将会以崭新的方式响应中国和韩国的市场需求，为解决世界粮食和环境问题作出贡献。将日本农业定位为成长型产业来进行政策转变是非常重要的。这种政策的转变有助于提高中日韩FTA的可能性，并扩大日本的农产品市场，而且会对日本农业发展作出贡献。