关于新型城镇化引领的若干重大问题

坚持以新型城镇化引领“三化”，是河南省贯彻落实科学发展观的生动实践，也是破解“三农”难题、消除城乡二元结构、促进“三化”协调科学发展的战略抉择。坚持新型城镇化引领，就是以新型城镇化为突破口和着力点，通过城镇规模扩大和功能完善，带动产业集聚和人口集聚，推动新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化协调发展。

一 新型城镇化引领的科学内涵

新型城镇化引领蕴含着丰富而深刻的科学内涵，是河南贯彻落实科学发展观具体实践新的发展阶段，是河南在“三农”问题上创造性地落实科学发展观的有力举措，是河南经济发展战略、发展方式和发展重点的重大转变。准确理解和充分把握新型城镇化引领的科学内涵和特征，对于探索“两不三新”“三化协调”科学发展的路子，对于实现“三化”协调科学发展，都具有重要的现实意义和实践价值。

（一）新型城镇化引领的科学内涵

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体为核心内涵，以产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化引领就是以新型城镇化为切入点，通过破解城镇化发展难题，带动产业集聚和人口集聚，推动新型工业化和新型农业现代化发展，进而实现“三化”协调发展。其核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。科学领会和把握新型城镇化引领的科学内涵，必须回答新型城镇化引领“新”在哪里和什么是“引领”的问题。

1．“新”在哪里

河南坚持新型城镇化引领，关键在“新”上，所谓“新”，一是表现在内涵上，就是以城乡统筹、城乡一体为核心，以产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为主要特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。二是表现在发展模式上，由国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区组成的五级城镇体系，创造性地将新型农村社区纳入城镇体系。三是表现在人口转移路径上，新型城镇化突出了新型农村社区建设的地位与作用，实现了农民由单一进城转移模式到农民多维转移模式的转换。四是表现在功能定位上，强调以郑州为龙头重心，省域中心城市为辐射带动，中小城市为承载承接，中心镇为重要节点，新型农村社区为战略基点的系统协同式分工格局。五是表现在城市形态上，是以内涵式紧凑型生态化可持续发展为方向的新型城市形态。

2．什么是“引领”

“引领”的含义可以从三个层面来理解。

一是优先发展。城镇化是“三化”协调发展的关键，“三化”协调所面临的问题都集中在城镇化上，工业化推进所需要的土地和相应的基础设施及现代公共服务体系需要城镇化来提供，农业现代化的应有之意是土地规模经营，实现规模经营的前提是要有更多的农民从土地上解放出来。因此，要进一步推进工业化和农业现代化，实现“三化”协调发展，就必须优先发展新型城镇化。

二是走在前面。一般而言，工业化是现代化的起点和原动力，城镇化是工业化的结果，这也是很多人质疑新型城镇化引领“三化”协调的重要原因。实际上，工业化和城镇化在现代化过程中的重要性及先后次序是分阶段的，在现代化初期，工业化自然居于主导地位，但进入现代化中期以后，城镇化就会扮演越来越重要的角色。就河南目前的情况来说，城镇化需要走在前面，不仅是工业化已到了中期阶段，更重要的是工业发展的技术条件和制度条件都与工业化起步阶段相比发生了很大变化。没有先行的城镇化，工业化很难向前推进。就技术条件来说，现在的工业项目需要较高水平的基础设施和公共服务体系来支撑，所以需要依托功能更完善的城市来发展。

三是把滞后的补上来。城镇化滞后于工业化是我们国家现代化进程中一直存在的问题，河南省也不例外。城镇化给河南经济社会持续、快速、健康发展带来一系列的内在矛盾，并日益成为制约当前经济发展的突出问题。2011年，河南省工业化率为51.8%，而同期城镇化率为40.6%，低于工业化率11.2个百分点。城镇化滞后抑制了消费需求的增长和升级，抑制了产业结构的调整、升级，抑制了经济发展效率的提升；不利于新型工业化的发展，不利于农村劳动力的转移和新型农业现代化的发展。城镇化水平低已成为河南经济社会发展的突出“短板”和各种矛盾的聚焦点，以新型城镇化为引领，有助于推动这些滞后的问题尽快解决。

（二）新型城镇化引领的基本特征

与传统的“三化”协调发展相比，河南探索的新型“三化”协调发展具有更为丰富而深刻的意蕴。其特征可以概括为24个字：城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展。

1．城乡统筹

从本质上讲，新型城镇化就是城与乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等诸多基本要素方面相互交叉而且协调发展的过程。过去的城镇化仅仅限于城镇范围，它的触角伸不到农村去，它不包括农村。以农民进城为标志的城镇化模式强调农民离乡不离土，基于小城镇和乡镇工业的城镇化模式强调农民离土不离乡，我们现在提出的新型城镇化可以说既不离土也不离乡，是把广大的农村彻底地涵盖进去了，把新型农村社区纳入了现代的城镇体系。它突出了城乡统筹、城乡一体化的发展理念，突出了对新型工业化、新型农业现代化的服务，突出了农民整体素质的提升，突出了农村生产、生活方式的转变。

2．城乡一体

新型城镇化强调把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

3．产城互动

城市发展的动因是产业集聚，产业和城市是不可分割的。新型城镇化强调以产兴城、以城促产、产城融合，就是以产业集聚区为依托培育壮大优势产业和特色产业集群，把中小城镇和新型农村社区一道作为有效载体，有力地促进产业发展，推动城镇和农村社区向数字化、信息化、智能化、知识化方向发展，从而实现更多的农民转移就业，享受现代化发展的成果。

4．节约集约

新型城镇化建设就是要避免摊大饼式的发展模式，避免虽然有规模但是很不经济的问题出现。我们突出的是内涵式、紧凑型的城市发展模式，强调的是集约型城镇化的发展方式。在新型城镇化引领下，城市建设更加注重经济、生态、宜居等功能的复合，城市发展由空间扩张转向内涵提升，由注重速度转为提升质量，从而实现资源利用集约化，城镇功能完善化，发展机制良性化，公共服务配套化。

5．生态宜居

新型城镇化强调把惠民作为出发点和落脚点，打造一个人民安家乐业的城与乡。对于进城的农民来说要坚持以人为本的原则，切实解决好农民的就业、土地流转、社会保障等实际问题，使得进城农民真正进得来、留得住、住得下。对于不进城的农民来说，要优化人居环境，推进社区建设，建立能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类工作、生活和居住的新型社区。

6．和谐发展

和谐发展是科学发展观以人为本理念的集中体现，其主旨是关注民生，促进社会公平正义，让全体人民共享改革发展成果。在新型城镇化进程中，要以加快和谐社会建设为目标，积极主动正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，按照“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的总要求，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力、走共同富裕道路，推动经济、社会、文化等协调发展。

（三）新型城镇化引领的内在逻辑

以新型城镇化引领厘清了城镇化、工业化和农业现代化之间的关系，是对河南持续探索发展路子的创新与提升，有着严密的内在逻辑。

1．新型城镇化引领为“三化”协调发展提供了新的动力来源

首先，新型城镇化引领为产业升级提供了新动力，新型城镇化提高了经济集聚度，加快了城市向服务性经济的转型，促进高端生产要素集聚，提高现代工业的服务增值能力，降低工业发展的资源消耗与要素投入。其次，新型城镇化引领为城市内涵发展提供了新动力，将推动公共服务业（教育、医疗、社保、就业）、消费性服务业（商贸、餐饮、旅游）和生产性服务业（金融、保险、物流）的发展，提高城市发展质量，促进一般性产业由中心城市向周边小城镇和外围组团转移，带动小城镇与新型农村社区提高发展水平。最后，新型城镇化引领为农业现代化提供了新动力。河南特色的新型城镇化以新型农村社区建设促进农村生产要素和人口聚集，可以显著提高农业生产规模，实现就地转移与就业，为农村留下人才，为提高农业现代化水平提供新动力。

2．新型城镇化引领为“三化”协调发展创造了新的条件组合

首先，新型城镇化为“三化”协调发展注入了新的理念，新型城镇化更加关注资源节约与环境保护，更加强调经济质量，更加侧重提高发展内涵，更加重视区域与城乡协调，将为“三化”协调发展的路径探索提供强力支撑。其次，新型城镇化为“三化”协调发展提供了新的要素支撑，在五级城镇体系中，土地、人才、产业、资源的相对集聚为“三化”协调发展提供了新的要素条件，尤其是在最为重要的人才方面，大城市和中心城市内涵提升为高端人才集聚提供了基础，新型农村社区建设将会引导农民工回乡创业，把农民转变为产业工人，为农村发展提供人才支撑。最后，新型城镇化为“三化”协调发展创造了新的政策组合。新型城镇化涉及土地制度、户籍制度、现代服务业发展等诸多领域，这些方面的改革发展需要更好的制度环境，对产业政策与宏观政策提出了更高要求，政策介入方式与政府服务方式均需要发生根本性变化，将有力推动政府管理转型与服务型政府建设，为“三化”协调发展带来政策创新。

3．新型城镇化引领为“三化”协调发展带来了新的空间格局

首先，以产城融合为特征的新型城镇化为“三化”协调发展带来了新的城乡一体化发展格局，以“四集一转”（即项目集中布局，产业集群发展，资源集约利用，功能集合构建，带动农民向产业集聚区融合转移）为主要内容的产业集聚区建设吸引了大批的人口集聚，产城融合发展态势进一步强化，城镇与农村的产业布局将更加协调。其次，把新型农村社区纳入新型城镇化体系改变了农业发展的格局，显著提高了农业规模化、产业化水平，推进了农田集中规模化生产。最后，以要素集中集约利用为目的的新型城镇化为“三化”协调发展带来了新的产业空间格局，土地、资源、人口的集聚将促进产业空间布局的优化，高端产业向中心地区集聚、一般产业向外围组团扩散的趋势更加明显，新型城镇化引领将促进产业空间布局优化和区域协调发展，支撑“三化”协调发展新格局。

二 新型城镇化引领的现实意义

持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展的路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用，以引领推动难题破解，以引领带动转型升级，以引领促进协调发展。走新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子，既体现了省委、省政府对“三化”协调科学发展的深度认知与准确把握，也反映了中原崛起、河南振兴的阶段性特点和规律。

（一）坚持新型城镇化引领是河南发展思路的持续提升

1．以新型城镇化引领“三化”协调发展，不是一时的主观臆想，而是河南在实践探索中发展思路的持续提升和不断创新

“八五”之初，河南提出了“工业、农业两篇文章一起做”和“两道难题（工业化缓慢、农民增收困难）一起解”。2003年《河南省全面建设小康社会规划纲要》进一步明确，“要坚持以工业化为主导，以城镇化为支撑，以推进农业现代化为基础，统筹城乡经济社会协调发展”。省第八次党代会提出“坚持以工促农、以城带乡”的指导思想。随着河南发展思路的不断提升和完善，发展成效日益明显，工业连续多年保持两位数增长，并于2007年跻身全国前五，粮食产量从2004年起连续三年跨过800亿斤、900亿斤和1000亿斤台阶。然而，城镇化率低始终是河南发展的短板，2011年河南城镇化率仅为40.58%，低于全国平均水平10.7个百分点。进入转型发展的新阶段，如何破解新老“四难”问题，成为河南经济社会持续发展的关键，而城镇化支撑乏力又成为破解新老“四难”的主要瓶颈。为此，省第九次党代会明确提出，要走好“两不三新”三化协调科学发展的路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用。从工业化初期以强农兴工为主要任务，选择工业化主导为先，到现在省委提出城镇化引领“三化”协调发展，这既体现了弥补短板、增强动力、拓展空间、激活潜力的客观要求，也是准确把握阶段性特征，不断深化对规律的认识，不断提升区域发展理念的科学抉择。

2．河南坚持新型城镇化引领的路子，是城镇化发展模式的重大创新，是“谋河南的事，解发展的题”的有益探索

由国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区构成的现代五级城镇体系，不是简单地由过去的四级构成拓展为五级，而是创造性地将新型农村社区纳入城镇体系，以延伸整个农村的多维转移路径替代农民进城的单一转移路径，实现了农民就地城镇化，打破了过去城乡二元分割和要素单向流动的被动局面，推动了城乡统筹、城乡一体，体现了科学发展、和谐发展、可持续发展的要求。特别是在新型城镇化引领中着力增强新型农村社区的战略基点作用，极大地丰富了新时期推进城镇化的内涵，拓展了城镇化对经济社会发展的引领和带动作用。新型农村社区作为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点和促进农村发展的增长点，有利于推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业；有利于推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸，基础设施和公共服务向农村覆盖，现代文明和科学技术向农村传播；有利于提高农业现代化水平和综合效益，切实改善农村生产、生活条件。以新型农村社区建设推动城乡一体化、均等化发展，形成新型“三化”协调发展的有效载体，增强经济社会发展的内生动力。由此可见，新型城镇化引领在“三化”协调发展中起着战略性、全局性和关键性的作用。

（二）坚持新型城镇化引领是实现“三化”协调发展的内在要求

1．强化新型工业化主导作用需要新型城镇化引领

2011年，河南三次产业比例为12.9∶58.2∶28.9，二产比全国平均水平高出17个百分点。从产业结构演进状况来看，河南正处于工业化中期阶段。加快推进工业化进程，以新型工业化为主导仍然是富民强省重中之重的任务。但同时要看到，在工业化的初期阶段，河南工业虽然实现了由小到大的快速发展，但主要是建立在劳动力和资源成本优势的基础上，能源原材料等上游产业比重大，高加工度、高科技含量、高附加值的产业发展不足。进入工业化中期阶段后，要实现负重爬坡、持续发展，就必须实现从劳动密集型、资源密集型向资本密集型、技术密集型和知识密集型转型升级。实现这一目标，必须借助城镇发展环境优化、综合功能完善的优势，吸引和壮大一批能够带动产业升级的龙头项目和骨干企业；必须发挥城镇集中集聚集约效应，吸引和集聚大批科技要素，为产业转型升级提供必要的创新支撑与人才支撑；必须依托城镇发展信息、物流、金融等现代服务业，加快新型工业化进程。而现实的情况是，河南的城镇化明显滞后于工业化，城镇化滞后就难以为传统工业向现代工业演进积累规模效应和集聚效应，难以为新型工业化发展提供创新、人才、信息等高端要素集聚平台。显然，没有新型城镇化的引领作用，新型工业化的主导作用就无从谈起，两者互促共进、并行不悖。

2．强化新型农业现代化基础作用需要新型城镇化引领

从河南农村发展现实看，一家一户粗放经营的小农生产方式是农业现代化的主要障碍，也是在高基点上稳粮保粮必须解决的根本问题。加快推进新型城镇化，通过城镇化有效转移农村剩余劳动力，实现由分散家庭经营向适度规模经营转变；通过城镇化推动现代科学技术向农村传播推广，以现代科学知识提高农民素质，建立绿色、优质、高产、高效农业生产体系；通过城镇化推动农业生产管理方式转变，提升专业化和标准化水平，增强粮食综合生产能力，提高农业综合效益。然而，河南目前的城镇化水平难以为农业现代化提供必要支持，已成为现代农业发展的制约因素。只有坚持新型城镇化引领，才能促进资金、技术、人才、信息等生产要素在城乡之间自由流动，进而加速新型农业现代化进程并强化其基础性作用。

3．实现新型“三化”协调发展需要新型城镇化引领

新型“三化”协调发展的重要标志是产城协调、产业协调和城乡协调。推动产城、产业和城乡协调发展，需要以新型城镇化引领城市功能完善、生产要素集聚和农村劳动力加快转移，使现代城镇体系成为培育现代产业体系的土壤和高地，推动以城促产、以产兴城，实现产城协调发展；以新型城镇化引领企业集中、产业集群和人口集聚，进而拉动生产性、生活性服务业加快发展，为工业化和农业现代化注入新的内在动力；以新型城镇化引领，加快城乡分割向城乡统筹、城乡一体转变，推动大中小城市、小城镇和新型农村社区互动融合，实现城乡协调发展。

总之，持续探索“两不三新”三化协调科学发展路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用，推动难题破解，带动转型升级，促进协调发展。

（三）坚持新型城镇化引领是“两不牺牲”倒逼机制下的现实选择

“两不牺牲”是河南的历史担当。目前，河南是全国13个粮食主产省区和6个粮食净调出省区之一，粮食总产量连续6年超1000亿斤，占全国的1/10，特别是作为“国人口粮”的小麦占全国的1/4，在保障国家粮食安全方面承担着重要的责任。胡锦涛总书记指出：“能不能保障国家的粮食安全，河南的同志肩上是有责任的。”温家宝总理连续9年9次到河南，每次视察的重点都是粮食生产。同时，“两不牺牲”也是河南自身发展的需要。河南有近1亿人口，是全国第一人口大省，“粮食怎么保”始终是绕不开、躲不过的政治问题、经济问题、社会问题和民生问题。

然而，“两不牺牲”也会带来新的问题。粮食不减产耕地就不能减少，耕地不减少，城市化、工业化怎么搞？事实上，随着中原经济区建设的全面展开和招商引资、承接产业转移力度的持续加大，结构调整、城乡建设、社会发展等各方面都需要大量建设用地，未来建设用地需求必将继续刚性增加，土地供求矛盾越发突出。目前，国家下达河南的年度土地利用计划指标仅20万亩左右，不足河南实际用地需求的1/3，供需矛盾非常突出、前所未有，土地保障的压力越来越大。这就要求必须彻底扭转以往那种重点依靠增量指标来满足用地需求的认识和做法，把主要精力放在对内挖潜上来。如何在不减少耕地的情况下，满足工业和城镇化建设用地需求，成为摆在全省人民面前的一道难题。

在此背景下，新型农村社区建设应运而生。新型农村社区以农民集中居住为特征，大大降低了农民住房的土地占用。当前，河南农村人均建设用地是248平方米，如果能把农村建设用地从248减少到200平方米，那么从理论上说，可以节约出400万亩地来，如果压缩到150平方米，节约的空间就更多。根据新乡、舞钢等地区的经验，建设新型农村社区，可以节约50%左右的土地。根据这一比率，全省通过新型农村社区建设，可以腾出的土地至少是700万亩，这些土地通过“增减挂钩”转换为城市建设用地，可以保证河南“十二五”甚至“十三五”的建设用地。这样，通过新型农村社区建设，把农村建设用地压缩到一个较为合理的水平，地就出来了，不用再新占土地。既能保证土地不减少，保住粮食生产必要的耕地，又为工业化、城镇化留出了长足的发展空间。

三 新型城镇化引领的主要任务

“两不三新”，新型城镇化是引领。坚持新型城镇化引领，就是要引领经济发展动力转换，引领经济发展方式转变，引领城乡统筹城乡一体发展，引领城镇化内涵发展，引领工业转型升级，引领农业现代化水平提升，引领体制机制创新。

（一）引领经济发展动力转换

改革开放以来，河南经济发展一直是以低劳动力成本、低土地成本、低环境成本克服资本边际收益递减的状况，以要素红利驱动经济高速增长。然而，随着工业化的加速推进和经济规模的迅速扩张，多种生产要素的供需形势已经发生变化，随着劳动力价格重估、环境成本上升、资源供给紧张、资本回报率下降、产能过剩、政策调控弱化等一系列累积风险日益加大，传统自然资源对经济增长的贡献作用在不断弱化，原先支撑工业增长的低成本比较优势的减弱成为不可逆转的过程，依靠工业化驱动经济发展的模式难以为继，河南必须寻求新的增长源泉。从世界各国经济发展的变化规律来看，经济发展的动力中心将由工业转变为服务业，过去以制造业为龙头的经济结构将转变为以服务业为龙头的经济结构。新型城镇化与现代服务业紧密相连，推动新型城镇化发展不仅能够推动以教育、医疗、社保等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费性服务业和以金融、保险、物流、信息等为主要内容的生产性服务业的发展，提高服务业在产业结构中的比重，实现产业集群、要素集聚、人口集中和服务集成。因此，今后一个时期，加快推进新型城镇化便是一个最好的选择。

与新型工业化相比，新型城镇化在很大程度上可以创造需求，城镇发展从基础设施建设、消费品市场扩张和公共服务体系建设等方面都能大量消耗工业化产品。城镇化不仅仅表现为城镇空间的扩展，更重要的还表现为人口布局的集聚和人口规模的扩大。大规模人口城镇化，会产生巨大的收入增长和消费转换效应。例如，当大量农村人口转换为市民后，从置房、购买家电到吃穿住行，都直接或间接地带动巨大的投资和消费需求，消费倾向和消费结构会向有利于增加工业品消费需求方向转化。根据全国1978～2010年的统计，按照1978年不变价格计算的人均GDP增加124.5元，按2010年价格是670元。同时，第三产业就业比率对城镇化率的弹性为1.13，意味着随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，具体而言，就是全国城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数就会增加663.84万人。总之，在当前国内外发展环境正在发生转折性变化的大趋势下，经济增长的新动力就是加快推进城镇化，河南结合地区特色，就是要充分发挥新型城镇化的引领作用，不断增强经济发展的内生动力。

（二）引领经济发展方式转变

在国际金融危机的冲击下，河南长期积累形成的结构性矛盾凸显，发展方式偏传统，产业结构偏重化，产业链偏上游，价值链偏低端，经济发展的质量和效益整体偏低，直接造成了“来得晚、影响深、走得迟”的发展现象。危机下凸显的“河南之难”，充分暴露了依靠传统的发展方式不可能完成现代化的“后半程”，不加快转变发展方式，资源难以为继，环境难以承载，社会难以承受，发展难以持续。然而，要加快经济发展方式由粗放型向集约型转变、由要素驱动向创新驱动转变，必须将推动新型城镇化作为首要任务。

1．引领经济增长由粗放型向集约型转变

坚持新型城镇化引领，促进了以城镇为主体的生产要素再分配。由于城镇相比农村往往具有资本技术、交通运输、居住条件、人力资源、通信设备等方面的比较优势，这种再分配过程使得大量的劳动力和生产活动不断向城镇聚集，推动产业发展要素不断聚集。新型城镇化促进全要素生产率正向牵引，推动城市递进升级。城镇比农村要素生产率高，大城市通常比中小城镇要素生产率高，而一切生产要素都是向全要素生产率更高处递进式流动，那么，必然会产生大城市向城市圈升级，中小城镇向大城市升级，农村向城镇转移，由此推动经济结构调整和优化升级，促进经济增长由粗放型向集约型转变。

2．引领经济增长由要素驱动型向创新驱动型转变

国际金融危机是河南经济发展的一个转折点，如果把之前主要依赖要素投入和能源原材料产品供给的经济发展方式称作河南经济发展上半场的话，那么转变发展方式的压力恰恰是经济发展上半场传统比较优势发挥到极致的表现，更是开启河南经济发展自主创新驱动下半场的最好契机。目前，河南经济发展已经进入动力切换期，环境变化和约束条件变化将倒逼企业加大研发和创新投入，努力开发新产品，经济增长的动力由主要依靠要素驱动向更多依靠创新驱动转换。推动新型城镇化进程，可以促进企业研发中心和各类科研机构向心集聚，吸引国内外大型企业区域性研发中心入驻，提升其对周边地区产业发展的技术支撑力。

（三）引领城乡统筹发展

坚持新型城镇化引领，就是要改变过去在城乡规划、生产力布局、基础建设、资源配置、公共服务、劳动就业、社会保障等方面存在的重城市、轻乡村的传统格局，以新型城镇化为平台，通过完善城镇规划、调整产业布局，强化基础设施建设，优化公共服务，健全社会保障等，促进城乡资源优化配置和城乡结构调整，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，建立健全以城带乡、以工促农的长效机制，加快城乡一体化进程，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

着力提升以城带乡水平。加快构建国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇和新型农村社区协调发展、互促共进的五级城乡体系，形成以城带乡、城乡统筹的城镇化新格局。将城市带动农村和农村融入城市有机结合起来，创新融入载体，优化融入环境，扩大城市和农村功能的融合、空间的融合、文化的融合、产业的融合和生态的融合。加快城乡经济融合发展，统筹城乡生产力布局，引导社会化服务行业向农村延伸，鼓励城市第二、三产业下乡和农民进城“双向流动”，做大做强县域经济，推进城乡经济一体化发展。推进城乡基本公共服务均等化，统筹配置城乡公共服务资源，统筹配置城乡社会发展资源，统筹推进城乡文化建设，统筹城乡劳动就业，构建城乡一体的社会保障体系，推进城乡基本公共服务均等化。

（四）引领城镇化内涵式发展

自20世纪90年代以来，中国城镇化的内涵发生了重大调整，由单纯的外延扩张，向外延扩张与内涵发展相结合的双向增长模式转变。推动城镇化内涵式发展，应加快城镇化由人口流动转向功能提升，强调城镇作为市场中心、信息中心、服务中心及文化教育中心的内涵，关注经济能量的聚集度和对区域的辐射力。这一时期，城镇化发展更注重探索解决“三农”问题的基本出路，培育新一轮财富积累的基本动力，建设信息时代物质流、资金流、信息流、能量流及人才流的网络节点，培育科技竞争力的创新源头。立足河南发展实际，坚持新型城镇化引领，就是要转变城镇发展方式，实现由偏重数量、规模和粗放发展向注重提升质量内涵、节约集约发展转变，突出发展速度与提升质量并重，资源利用集约化与城镇功能完善并重，优化形态与培育载体并重，强化资源节约与环境保护，不断提高城镇综合承载力，促进城镇内涵式发展。

注重功能提升，全面提升城镇综合承载能力。提高基础设施承载力，加快城镇市政基础设施和社会事业基础设施建设，构建系统化、立体化的城镇基础设施网络。提高公共服务承载力，配套完善面向大众的教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，增加城市公共产品供给，不断满足人民群众日益增长的服务需求。提高资源环境承载力，加强城镇规划设计，优化城市功能分区，加强城镇历史文化资源和森林、湿地、水体生态系统保护，提升城市文化内涵，适度扩大城市绿地面积，改善城市人文环境。强化体系完善，推动城镇体系层级间的协调互动。坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，不断优化河南城镇的等级体系、职能体系和空间体系，构建出具有河南特色的五级城镇体系，统筹促进河南大中小城市、小城镇和新型农村社区协调互动发展。加快推进和形成以中原城市群为主体形态、以中心城市和县城为重点、以新型农村社区建设为战略基点的现代城镇体系，走出一条全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐的新型城镇化道路。促进产城互动，以城促产、以产兴城。以产业集聚为支撑，以空间集中为特征，以人口集中为目标，坚持产业规划与城镇规划、产业选择与城镇定位、产业集聚与人口集聚、产业功能与社会功能的有机衔接。加快城市新区、城市组团、产业集聚区、商务中心区和特色商业区等建设，促进产业集聚，创造就业岗位，增强城镇综合承载力。加快城市新区规划建设，完善基础设施和公共服务体系，吸引高端要素集聚，使之成为现代产业发展高地。

（五）引领工业转型升级

早在古罗马时期，色诺芬就认识到，分工与城市之间存在着内在联系。17世纪时的威廉·配第认为，城市能够降低交易费用，提高分工水平。世界发达国家的城镇化经验也表明，当一国的工业化发展到一定阶段，城镇化是调整工业结构、促进工业增长的新动力源泉。河南坚持新型城镇化引领工业转型升级的过程，实质上就是经济社会发展过程中产业结构和空间结构动态调整的适应过程，就是要做到时间上同步演进，空间上产城一体，布局上功能分区，产业上三产协同。

1．以城市空间结构优化推动产业向制造服务环节攀升

在资源要素全球范围配置的背景下，服务业尤其是现代服务业的迅速发展，将催生一个区域型大都市区，从而形成区域性“中心—外围”城市分布格局。目前以服务业为主体的产业转移比重不断增加，处于工业化中后期的河南已经到了以生产性服务业为主体的现代服务业推进新型工业化的新阶段。以现代物流、金融、咨询、科技服务、商务服务为主导的现代服务业是一种以知识与智力为核心的产业形态，更完善的城市功能、更好的城市品位不断集聚着高端生产要素聚集，以服务要素集聚为重点的新型城镇化进程创造了服务业发展在规模上的聚集效益、在地理上的优势效益以及在环境上的外部效益，不断地为产业向制造服务增值提升提供强有力的支撑。

2．以城市内部布局调整促进产业集聚发展

坚持复合型城市建设理念，按照工业布局与城镇布局相协调的要求，充分考虑主体功能区划分、区域产业布局和重要交通线路走向，发挥中心城市集聚高端要素的核心作用，使全省城镇网络的主体骨架与全省主要产业的空间分布基本一致。建设中心突出、职能完备、分工合理、协作紧密、特色鲜明的城市结构，突出产业集群在城市中的布局，形成城市群与产业集群良性互动的格局。强化城市新区、产业集聚区、特色专业园区、商务中心区和特色商业区等载体建设，根据载体建设需要布局城镇新区和商务中心区，通过城镇新区和商务中心区建设带动载体发展，进而促进产业集聚。

3．以城镇组团推动产业链式发展

通过推动城镇组团发展，围绕郑汴洛三大城市周边发展一批中小城镇，形成中心城市与周边城镇、外围组团的错位发展格局。引导郑东新区为核心的郑汴洛区域集中发展高端产业及生产性服务业，引导周边县区主动接受中心城市与核心产业带的一般加工制造行业的产业转移，以城市发展的“中心—外围”格局强化产业分工，培育发展主导产业本地配套产业链，补齐产业链短缺与弱化环节，形成核心区及核心带协调互动的产业发展格局。

（六）引领农业现代化水平提升

城镇化的实质，是城乡结合的过程、是农民减少的过程、也是农民市民化的过程。新型城镇化引领农业现代化水平提升，就是以城市建设理念引领新型农村社区建设，以城市发展扩充的就业缺口引领农民向城镇转移落户，以城市对产业的集聚促进土地流转和适度规经营。

1．推进新型农村社区建设，改善农民生活方式

把城市建设理念融入新型农村社区建设，重视社区规划建设的文化艺术品位，坚持基础设施、产业发展、社会事业规划同步安排、同步推进，不断推动城镇基础设施、公共服务等向农村延伸，努力提高社区建设质量，引导更多农村人口选择现代生活方式。引领农村人口合理转移，加快推进农民工市民化。

（1）推进农村人口就地城镇化，以当地中小城市、中心镇、新型农村社区为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业，加强城镇公共服务向农村延伸，实现农民的职业、生产和生活空间的全面变换。

（2）推进农村人口异地城镇化，通过劳动力转移带动农村人口的转移，并逐步把户口迁移到输入城镇，纳入输入城镇公共管理、服务体系，享受就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城市居民享有同等待遇。

（3）促进土地流转，引导农业规模化经营。建立科学的农村土地流转市场、探索建立离农人口土地承包经营权和宅基地的退出机制和补偿机制、制定合理的农村土地流转政策，处理好稳定农地家庭经营和农地流转制度创新的关系。以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式推动土地流转，推动农业生产方式从传统的一家一户粗放经营的小农生产方式向规模化、集约化的现代农业生产方式转变，推动农业生产的规模化经营、组织化管理和集约化发展，促进农业生产结构调整和农业生产率提高，提高农业劳动生产率，推动农业产业化、规模化和现代化。

2．坚持新型城镇化引领农业现代化水平提升

农业现代化水平的提升要着力实现六大转变。农业增长要由主要依靠土地和劳动力投入向主要依靠科技和资本投入转变；农民增收由家庭经营收入为主向务工经商收入为主转变；农业产业体系由偏重发展第一产业向三次产业协调发展转变；农业生产由主要依赖自然生产向发展可控的设施生产转变；农业经营由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变；农业功能由以农产品生产为主向生产、生活、生态功能并重转变。同时，要通过新型农村社区建设，使农村向城镇靠近，城镇向农村延伸，改善农村生产、生活条件，缩小城乡差距。

（七）引领体制机制创新

坚持新型城镇化引领三化协调科学发展，必须打破城乡二元结构，加快建立与新型城镇化引领相适应的体制机制。鼓励和支持大胆探索，允许采取更加灵活的政策措施，在城乡资源要素配置、城镇建设投融资、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试，着力破解要素、资金、土地、人口、行政体制等突出矛盾和难题，增强“三化”协调发展的驱动力量。

探索建立城乡资源要素优化配置机制，构建起“以工补农、以城带乡”的长效机制，建立有利于资源要素向农村配置的激励机制，健全城乡统一的生产要素市场，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。探索建立多元化的城镇建设投融资体制机制，进一步完善公共财政体制，加大对城乡基础设施和公共服务的投入，积极争取国家政策性银行、商业性银行、国际金融组织和外国政府贷款，吸引社会资本全面参与城市基础设施领域建设，鼓励有实力企业运用BT模式参与小城镇建设和村庄整治。探索建立土地节约集约利用机制，坚持走内涵挖潜和集约节约用地的路子，推动农村集体土地使用权流转等制度创新，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。探索建立农村人口有序转移机制，创新进城落户农民的子女就学、社会保障、住房、技能培训、就业创业等制度安排。加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作。完善农村人力资源市场机制，促进劳动力有序流动和合理使用。探索建立行政管理体制改革创新机制，优化政府结构和行政层级，加快推行省直管县（市）改革，提升政府执行力和公信力。探索建立资源节约和环境保护的体制机制，着重在统筹配置资源、协调治理环境、建立生态补偿、完善资源价格、探索产权交易、合作发展区域和健全财政转移支付等方面，解决经济和社会发展过程中存在的资源环境突出问题。

四 新型城镇化引领的相关问题

河南提出以新型城镇化引领“三化”协调发展，这既存在着理论和实践上的重大突破与创新，也存在着学术界的争论和实践界的困惑。从工业化主导在先，到以新型城镇化为引领，在“三化”发展战略的持续提升拓展中，“引领”与“主导”的关系、在城镇化水平低的情况下能否“引领”？“引领”与新型五级城镇体系功能定位的问题该怎样理解？对这些质疑与问题的回应，对达成共识、凝聚力量，走好以新型城镇化引领之路具有重要意义。

（一）“引领”与“主导”的关系

“引领”与“主导”并行不悖。

1．以新型城镇化为引领是遵循规律、科学发展的必然选择

工业化是现代化的起点和原动力，城镇化是工业化的结果，这也是很多人质疑新型城镇化是否能够引领的重要原因。但是应该看到，工业化和城镇化在现代化进程中的推动作用及重要性次序是分阶段的，一般来说在现代化的初期阶段工业化肯定是第一推动力，而到了现代化更高阶段以后城镇化就会取代工业化成为第一推动力。从河南目前所处的发展阶段来看，工业化和城镇化都已经进入了中期阶段，工业发展的技术条件和制度条件都与工业化起步阶段相比发生了很大变化，如果没有先行的城镇化作为引领和支撑，新型工业化也很难向前推进。

2．以新型工业化为主导依然是富民强省的现实需要

2011年，河南三次产业比例为12.9∶58.2∶28.9，二产比全国平均水平高出17个百分点。从产业结构演进状况来看，河南正处于工业化中期阶段，加快推进工业化进程，以新型工业化为主导仍然是富民强省重中之重的任务。

3．强化新型工业化主导作用需要新型城镇化引领

在工业化的初期阶段，河南工业虽然实现了由小到大的快速发展，但是大而不强，传统产业占比高、能源原材料等上游产业占比高、低附加值低科技含量产业占比高，综合实力和竞争力明显不足。要实现从传统工业化向新型工业化的转型，就需要转变城镇化滞后于工业化的现实，通过新型城镇化引领为传统工业向现代工业演进积累规模效应和集聚效应，才能加快推进新型工业化进程。

显然，以新型城镇化引领“三化”协调发展，并不否定也不排斥新型工业化的主导作用，“引领”与“主导”互促共进、并行不悖。

（二）“引领”与城镇化水平低的问题

1．城镇化水平低才对“引领”有要求

2011年，河南城镇化率仅为40.57%，与当人均GDP超过3000美元，相应的城镇化率应为55%左右的国际标准相比，还滞后近15个百分点，与同期全国平均水平相比，也滞后近11个百分点。而各界的质疑也较多集中在城镇化率低、发展滞后的情况下，还能不能引领、该不该引领？从城镇化工业化、与农业现代化协调发展关系来看，2010年，河南工业化率为51.8%，高于全国平均水平11.7个百分点；同期城镇化率为38.8%，落后全国平均水平11.15个百分点。城镇化发展明显滞后于工业化发展，难以为传统工业化向新型工业化的演进积累规模效应、集聚效应，也难以为实现农业规模经营以及农业机械化、电气化、信息化等农业现代化发展需求提供支撑。显然，目前河南经济社会发展中的诸多深层次矛盾，如消费需求不足、服务业比重不高、资源环境压力大、城乡就业和农民增收困难、地方可支配财力不足等，都与城镇化的滞后密切相关，城镇化水平低已经成为河南经济社会发展的突出“短板”和各种矛盾的聚焦点，而拉长城镇化短板正是走“三化”协调科学发展之路需要抓住的关键点和着力点。对推进新型城镇化而言，不进则退，慢进也是退。正是因为城镇化水平低，才需要以新型城镇化为引领，实现后发赶超，也只有这样才真正激活了扩内需、调结构、促转型、惠民生的动力活力，抓住了制约“三化”协调发展进程的关键所在。

2．城镇化水平低才使“引领”有空间

在看到河南城镇化水平低、发展滞后的同时，还要看到河南城镇化演进以及发挥其引领作用所具有的前所未有的发展空间。从城镇化的阶段性发展规律来看，在初始阶段，农业经济占主导地位，城镇化进程缓慢；当城镇化率超过10%以后，城镇化水平开始逐步加快；当城镇化水平在30%～70%时，城镇化进入加速阶段；当城镇化率超过70%以后，进入成熟城镇化阶段，增长速度明显放缓，城乡之间人口迁移出现动态平衡。当前，河南人均GDP已接近4000美元，城镇化率刚超过40%，按照国际通行标准，河南已经开始进入城镇化加速推进时期。从国际经验看，城镇化率在45%～55%时，是城镇化最为快速的高峰发展时期。那么未来10年乃至更长时期内，河南都将处于城镇化的最快速发展阶段。按照“十二五”规划，2015年河南城镇化率要达到48%左右，以此测算，今后几年每年全省城镇化率要增长1.7个百分点。由此可以看出，未来一段时间河南城镇化率不仅能保持较高的增长速度，而且发展空间大、后劲足，已经进入城镇化加速发展的关键阶段，也进入了走新型城镇化引领“三化”协调科学发展的重要战略机遇期。

3．城镇化水平低才使“引领”有潜力

以新型城镇化为引领，在加速城镇化进程的同时实现大量农村富余劳动力的加快转移，由农产品的生产者转变为消费者，由农业劳动者转变为产业工人，解决这些人口的衣、食、住、行问题，不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费性服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产性服务业的发展。不仅能够进一步拓展第三产业发展空间，创造更多的就业岗位，缓解就业压力，而且能够推动基础设施建设、建筑、建材等相关产业的发展，对扩大内需、促进消费、拉动经济增长、优化经济结构都将起到重要的推动作用。河南是全国第一人口大省，在目前的城镇化水平下还有近6000万农村人口，市场巨大，潜力巨大，也正是由于城镇化水平低才在很大程度上抑制了扩大内需的潜能。以新型城镇化为引领，正是抓住了激活内需潜力的原动力和主引擎，以引领拉动投资、扩大消费、带动就业，不断优化需求结构、产业结构和要素投入结构，加快推动经济结构调整和发展方式转变。

（三）“引领”与五级城镇体系功能定位的问题

“引领”就是要走在前面，也就要求发挥郑州在五级城镇体系中作为国家区域性中心城市的龙头作用和重心作用。以新型城镇化为引领，就要不断强化并充分发挥郑州的核心增长极作用，全面提升郑州在产业、人口和资源等方面的集聚能力和辐射能力，提升中心城市的综合实力和带动能力，将郑州发展成为具有国际性功能和跨省域影响力的国家区域性中心城市，成为中原经济区建设发展的龙头和重心。郑州要实现新型城镇化引领的先行突破，努力在中原经济区建设中“挑大梁、走前头”，就要通过加快形成合理的城镇体系、合理的人口分布、合理的产业布局和合理的就业结构，实现农村居住环境城市化、公共服务城市化、就业结构城市化和消费方式城市化，进一步强化城市要素集聚功能、生产功能、管理功能、服务功能和创新功能，推进中原经济区的核心增长极从单个城市牵引向大都市区牵引转变，核心城市的承载能力和区域影响力进一步提升，辐射带动作用更加明显。

“引领”作用的发挥和目标的实现需要形成互补、联动、协同式城镇体系分工格局。强化新型五级城镇体系的整体合力，不仅有郑州发挥龙头重心作用，还要有省域中心城市的辐射带动、县城的承载承接和小城镇作为重要节点。在传统城镇化过程中，大中小城市和城镇之间难以形成合理有效的梯次结构，城镇职能缺乏强有力的互补配套，同一区域的城镇未能形成有机整体。以新型城镇化为引领，要求推动城镇组团式、协同式发展，统筹协调城市职能和规模、资源配置、产业结构和空间布局，注重城市之间合理分工、联系协作和有机互动，把中心城市作为实现以城促产、以城带乡的主导力量，增强核心增长极的区域影响力和核心竞争力；把县城和重点小城镇作为统筹城乡发展的重要节点，不断激发县域经济发展活力，增强承接中心城市辐射和带动乡村发展的能力；积极稳妥推进新型农村社区建设，形成大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的新格局。

“引领”需要找到关键点和突破口，也就是要以新型农村社区来构筑战略基点。新型农村社区是破解“三农”难题、统筹城乡发展、推进“三化”协调的根本举措，是新型城镇化引领这一题目的题眼。河南创造性地提出将新型农村社区作为新型城镇化的重要部分，作为推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点、促进农村发展的增长点，发挥在新型城镇化引领中的战略基点作用，核心就是为了破解城乡二元结构，解决“三化”不协调的问题。建设新型农村社区，就是要在不减少农业用地、不削弱粮食生产的前提下，坚持分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为，以城镇化的理念改造农村，以公共服务均等化覆盖农村，以现代化的产业体系支撑农村，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、生活环境改善、公共服务健全，推进农村劳动力向第二、三产业有序转移，让农民增收致富，过上和城里人一样的生活，实现生活方式和生产方式的改变。