统筹城乡协调发展的重大创举

——河南省建设新型农村社区的实践与思考

建设新型农村社区，是河南为适应农村生产力发展的内在要求，充分发挥新型城镇化引领作用，从根本上破除城乡二元结构，推动城乡一体化发展的实践创新，是统筹城乡协调发展的重大创举。建设新型农村社区，是基层干部群众的创造，是继家庭联产承包责任制之后农村发展的“第二次革命”，是下活“两不三新”三化协调科学发展路子这盘棋的关键一着。

一 建设新型农村社区是具有时代特征的重大社会变革

统筹城乡发展是贯彻科学发展观的重要内容，其实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划，推动城乡一体化发展。在实践中统筹城乡发展的办法和举措不少，但效果不甚理想。近年来，河南一些地方先行先试，勇于探索，把建设新型农村社区作为统筹城乡协调发展的突破口，在尊重农民意愿、保障群众利益的前提下，推动农村人口就近就地城镇化，显著改善了农村居民的生产和生活条件，初步探索出一条在农村人口比重大、“三农”问题突出的地区加快推进城镇化、实现城乡协调发展的新路子。

建设新型农村社区，适应了河南经济社会发展进入新阶段的客观实际，是继土地改革和家庭联产承包责任制之后，河南农村社会发生的又一次具有时代特征的重大社会变革。

（一）进一步解放农业农村生产力的革命性变革

经过30多年的改革开放，河南农业机械化、组织化、规模化水平获得了大幅度提高，农业生产方式进入了以机械化为主的新时代，全省耕、种、收综合机械化水平现已达到71.8%。全省农业产业化和农村专业合作组织发展迅速，2011年全省各类农业产业化组织达13000多个，龙头企业6000多家。随着农业产业化、现代化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力或外出务工，或从事其他多种经营。农村专业化分工越来越细，规模养殖户大批涌现，农民也不再是一家一户自养几头猪、几只鸡。所有这些都表明，河南农业农村生产力已经进入了一个新的发展阶段，内在地要求突破现有生产关系的束缚，进一步解放生产力、激发农业农村发展的活力。建设新型农村社区，就是适应农村生产力发展变化而对农村关系做出的重大调整。在新型农村社区建设中，伴随着与之相配套或与之相邻的产业集聚区、农民创业园等产业的发展，大批以往的“庄稼把式”放下锄头，或走进工厂、车间，成为现代产业工人，或就近进入城镇服务业，在坚持家庭承包土地制度的前提下，把自己的责任田以多种形式流转出去，向种粮大户和农民专业合作组织集中，促进了农业生产结构调整和农业生产率提高，推动农业从一家一户粗放经营的小农模式向规模化、集约化的现代农业模式嬗变。

（二）农村人口大省加快城镇化进程的必然选择

河南农村人口多，城镇化水平低。到2011年年底，拥有1亿人口的河南，城镇化率仅为40.58%，低于全国平均水平10.7个百分点。怎样探索一条新的路径，有效加快城镇化进程，把农村社会激活，这是河南推进现代化面临的重大课题。传统城镇体系只包括大城市、中等城市、县城和镇四个层级，而把地域辽阔、人口众多的农村排除在外，在一定程度上固化了城乡二元结构。把新型农村社区纳入城镇体系，这对于农村人口密集地区加快城镇化是一种模式创新。新型农村社区位居城镇体系的末端，第一次把城市规划、城市文明及社会公共服务全面推进到农村，把城镇的基础设施和各种配套服务延伸到农村，可以让农村人口直接感受现代生产、生活方式。放到全国来看，我国是拥有13亿多人口的大国，不可能让绝大多数人口都集中到大中城市。要真正走出一条符合中国实际、绿色环保、低碳节能、可持续发展的城镇化道路，帮助引导农村人口就地就近过上城市化生活，不失为是一种有益探索。所以从一定意义上说，河南农村干部群众先行先试建设新型农村社区，是探索中国特色新型城镇化道路的底层突破。

（三）推进城乡公共服务均等化的迫切要求

城乡一体化是一个国家或地区社会进步的集中表现，是城乡经济社会发展、空间布局、居民生活相互促进、逐步融合的过程。对河南这样的人口大省来说，城乡一体化的具体体现，就是让农村人口能和城里人一样享受均等化的社会公共服务，能够用上自来水、天然气，走上水泥路，用上有线电视、互联网，拥有较高质量的学校、医院、超市，享用水冲厕所、垃圾及污水处理等。如果农村仍以原始自然村落为基础，这一切都无从谈起。以教育为例，现在一个行政村的适龄儿童数量，已经难以支撑一所小学，假如合并为5000～8000人口的社区，就可以形成一所较高质量的小学；再以卫生室为例，一个1000人口左右的行政村，只能配备一名医生，很难为村民提供全天候的全科服务，假如合并形成社区，就可能建立拥有几位专科医生的小型社区医院。由此看来，实现公共服务均等化，客观上要求把城镇与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑。在农村人口不可能大规模进入城市的情况下，要较快实现城乡一体融合发展，客观上要求有一个能够承载城乡一体发展的有效载体，新型农村社区就是这样一个载体。

（四）走以人为本科学发展道路的重大战略

对于人口大省河南来说，人力资源是第一资源。历史发展到今天，河南仍有6000万人口生活在农村，人力资源优势远未发挥出来，这是制约河南发展最根本的问题，也是河南发展的最大希望和潜力所在。把新型农村社区建设作为切入点，推动城镇基础设施、公共服务等向农村延伸，加快推进农村城镇化、农业产业化、农民职业化，加快推进农村人口思想观念特别是人地观念转变，引导农村人口从依赖土地生存向依赖知识、技能、文化、经商、创业等现代生存方式转变，引导更多农村人口选择现代生活方式，有利于把千百万农村人口从土地上解放出来，有序地进入第二、三产业，投身到工业化、城镇化的大潮中，释放出发展生产、创造财富的巨大潜能。这对河南省走好新型“三化”协调科学发展路子、加快中原崛起河南振兴具有深远意义。这是下活“两不三新”三化协调科学发展这盘棋的关键一着。从一定意义上说，加快新型城镇化、建设新型农村社区的过程，是把千百万农村人口尽快从传统农村生产生活方式束缚下解放出来的过程，是引导农民群众转变思想观念、追求共同富裕、创造美好生活、实现人的全面发展的过程。

（五）发挥新型城镇化引领作用的战略基点

探索新型“三化”协调科学发展路子，发挥好新型城镇化的引领作用，新型农村社区建设至关重要。从公共财政支持农村发展的角度看，统筹城乡发展，需要有一个能使农村与城镇相对接的结合点。河南有4.7万多个行政村、18万个自然村，如果长期采用向自然村落“撒胡椒面”的办法，即使每年投入上百亿元，也不大可能取得显著成效。假如适度集中财力，稳步推进新型农村社区建设，坚持10年、20年，农村社会面貌必将发生历史性改变。从土地资源有效利用角度看，统筹城乡发展，需要找到实现城乡土地资源优化配置的结合点。现在农村“空心化”现象严重，土地利用效率低下，单村整治效果不明显。通过建设新型农村社区，既能改善农民的居住条件，提升农民的生活品质，还能提高土地的集约利用效率，把农村建设用地或复垦转化为耕地，或转化为工业和城镇用地，确保农业和粮食生产不受损害。随着新型农村社区生活的形成，先前那种以血缘宗亲为纽带、乡土生活为根基的村落社会将逐渐消解，有利于形成民主平等、法制健全、进步向上的社区生活环境。从以往的村民自治开始向未来社区自治转型，有利于推进社会管理创新，构建不同于传统行政村的全新的社会管理体系。

（六）扩内需保增长的战略性经济增长点

要保证河南省充分利用好加快发展的战略机遇期，迫切要求找准和培育新的战略性经济增长点。大量事实表明，河南省最大的内需潜力在新型城镇化，最大的内需市场在农村。坚持新型城镇化引领，推进新型农村社区建设，既能够促进农村扩大投资、增加消费，又能够促进农村公共服务水平提升，必将成为经济社会发展一个新的重要增长点。如果通过调整公共财政支出结构，坚持每年筹措一定的财政性资金，专项用于新型农村社区的基础设施和公共服务设施建设，就可以培育一个能够持续20年以上，拉动国民经济数十万亿元增长规模的巨大投资和消费领域。

二 河南省推进新型农村社区建设的实践探索和基本经验

新型农村社区在河南一些地方出现，反映了广大农民群众提高生活水平、提升生活质量的内在要求，是新形势下统筹城乡协调发展的新探索，是广大农民谋求美好生活的新创造。

（一）新型农村社区承载着广大农民希望过上美好生活的梦想

“楼上楼下、电灯电话”，曾经形象地表达了20世纪五六十年代农民群众期盼过上好日子的梦想。20世纪50年代，在史来贺的带领下，新乡县刘庄村就开始了建设社会主义新刘庄的探索。当21世纪的曙光刚刚普照牧野大地时，刘庄已经开始规划建设全框架式的花园式别墅区。卫辉市唐庄镇的群众也大多在十年前就住上了花园式别墅。一个基本的事实是，经过30多年的改革发展，农民期望像城里人一样，方便地、体面地、有尊严地生活。而在农村人口不可能大量融入城市的情况下，农民群众开始了就地城镇化的探索。多年来，农民有了钱就攀比盖房子，虽然房子越盖越好、越盖越大，但由于缺乏统一组织，没有整体规划和设计，造成房屋建设混乱，道路狭窄，生活环境脏乱差，群众称为“有新房，无新村”。基于此，新乡等地的基层干部和农民开始了建设新型农村社区的探索，并得到了当地党委、政府的支持，寻求在户籍管理、产权改革、社区服务等方面取得突破。预计到2015年，新乡全市1/3的农村人口将住进城市化的新型农村社区。

在此前后，郑州、平顶山、焦作、许昌、安阳、鹤壁等地各类新型农村社区也雨后春笋般涌现出来。在郑州的新密市，社区的建设不仅注重完善公共设施，让农村居民享受到现代化生活的便利，而且注重保留历史文化名村，通过村容村貌、路容路貌的综合治理，着力保护、维持和塑造独特的田园风光和乡土特色。洛阳、平顶山、许昌等地还在盘活土地、产权制度改革等方面进行了探索，舞钢市、汝阳县一些入住新型农村社区的农民领到了“集体土地”性质的房屋所有权证和集体土地使用证，部分农民以房产证做抵押拿到了贷款，农民手中的房产变成了“活资本”。通过抵押贷款，农民致富更有盼头，创业的前景也更加广阔。

新型农村社区在河南省已出现多种建设模式，即城镇开发改造模式、郊区联村集聚模式、多村整合联建模式、园区带动模式、强村兼并模式、村企共建模式。这些模式各具特色、各有优势，适合于各地不同的具体情况。应当特别指出的是，新型农村社区是根本不同于传统自然村落的一种新的社会形态，体现了新的社会发展理念。新型农村社区不是一般意义上的新农村，而是具有一定规模和良好生产生活环境，并对周边区域具有一定经济辐射作用的新型社会生活共同体，其特点是统一规划设计新址，统一基础设施建设，统一提供教育、医疗等社会公共服务，实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。

河南省委、省政府敏锐地发现了新型农村社区这一农村干部群众创造的意义所在，认识到这是一种新的城镇化发展模式，对破解“三农”难题、统筹城乡发展、助推“三化”协调意义重大，因而给予强有力的支持和引导。省第九次党代会进一步把新型农村社区纳入新型城镇体系，作为战略基点加快推进新型城镇化进程。

各地干部群众在推进新型农村社区建设的实践中积累了鲜活的、富有创造性的做法和经验。

（二）坚持“不从农民手中挖土地，不在农民身上打主意”

这是新乡等地鲜明提出的新型农村社区建设理念。一切以农民的利益为出发点，坚持群众自愿原则，积极引导，不强迫命令，不强制拆迁，不让群众吃亏。着力协调破解建设中的规划、土地和资金等难题，财政和金融部门尽最大的可能为新型农村社区建设筹措资金。特别是在承包地和宅基地问题上一定要切实保障农民权益，把整合节约出来的土地的升值主要用到农民身上。这是新型农村社区能够在一些地方健康发展的根本动力所在。

坚持高起点规划，努力兴建“百年社区”。新型农村社区本着“一代人建房、几代人居住”的原则，规划设计一步到位、力争一流，结构上注重合理，外观上注重艺术，配套设施上注重完善，理念超前，布局科学，设计新颖，基础设施建设完善，又经济又节省土地，与农民过去旧的住宅形成鲜明的对比。一些群众说，“以前是一辈子盖三次房，现在是盖一次房住三代人”。舞钢市张庄中心社区，请著名设计院设计，白墙黛瓦，错落有致，与青山绿水融为一体，已成为火爆的乡村休闲旅游点。平顶山市在全市农村普及一种理念，“不在没有规划的地方建房子，不建没有经过规划设计的房子”。新密市则要求社区建筑风格要讲究大气、洋气、雅气，经得起时间考验。这些全新的建设理念，在农村发展史上无疑是一场革命，是转变发展方式在农村的集中体现。

（三）坚持“三个尽量靠近”，增强发展的可持续性

“三个尽量靠近”，就是新型农村社区建设要尽量靠近城市，尽量靠近中心城镇，尽量靠近产业集聚区。为了最大限度节约集约利用土地，最大限度配套共享基础设施和公共服务资源，形成城区、镇区、社区三个层次的科学合理的新型城镇体系，各地在新型农村社区建设中，坚持科学规划，实施合村并城、合村并镇、合村并点，尽量将城郊村、镇区周边村、远离产业集聚区的村合并靠拢到城、镇和产业集聚区附近，以便将来与城、镇和产业集聚区自然连为一体。“三个尽量靠近”，包含了基层干部群众对经济、社会发展规律的认识和把握，体现了发展着眼长远、面向未来、方便群众、服务群众，不断满足群众多方面需求的务实精神。另外，有的地市在一些传统农区围绕特色农副产品加工业，在一些深山贫困地区围绕特色旅游产业，规划形成了漂亮的新型农村社区，这些经验更具有代表性，更具有推广和示范作用。

（四）坚持用城市思维和办法谋划解决农村问题

与传统的“无规划、无设计、无基础设施”、自然分散、建设无序的自然村落相比，新型农村社区拥有比较完善的基础设施和公共服务。社区内不仅道路、供电、供水、通信、网络、有线电视、垃圾污水处理等各类基础设施基本齐全，而且教育、医疗卫生、文化体育、商业网点、金融邮电和市政公用等各种公共服务设施也应有尽有，可以保证农民现代生产和生活的需要。新型农村社区住房设计样式丰富，不同家庭可以根据需要和财力状况选择不同的住房标准。新型农村社区不仅追求农民生活条件的改善，而且致力于构建祥和的环境、优美的生态，致力于社区公共服务的完善，促使农村服务业快速发展，城市文明加速向农村延伸，可以初步实现教育、卫生、文化、体育、科技、法律、计生、就业、社保、社会治安、社会福利等政府服务全覆盖，很多事情群众不出社区就能办好。

三 以科学务实的态度和方法推进新型农村社区建设

新型农村社区建设，事关城乡统筹发展大局，事关千百万农民群众的福祉。要注重运作、科学运作，严格把握“政策引领、规划先行、突出主体、保障权益、规范有序、拓展创新、互动联动、一体运作”的原则要求，使新型农村社区建设的效应更好地显现出来。

（一）政策引领，规划先行

要通过制定和完善财政、信贷、规费减免等配套政策，引导农村人口向社区集聚，引导各类有实力的企业和社会资本积极参与新型农村社区建设，促进产业向集聚区集中、耕地向规模经营集中。加快土地、户籍、公共服务等管理体制改革，尽快消除各类生产要素在城乡之间自由流动的障碍。在农村土地流转、房产确权交易等方面出台新的政策，确保农民能够充分享受到土地流转带来的收益，扩大和保障农民的财产性收入。新型农村社区建设涉及住房、交通、土地、人口、产业以及社会公共服务等多方面要素，要坚持规划先行理念。制定规划要立足实际，立足人与自然和谐，坚持基础设施、产业发展、社会事业规划同步安排、同步推进。要依据当地经济、社会和人口等客观实际，坚持传统与现代理念相结合、外观与环境相协调，突出地域特色，做到形式多样、格调新颖。高度重视社区规划建设的文化艺术品位，努力提高社区建设质量。注重规划的科学性和可行性，坚决避免重蹈“整治—乱建—再整治—再乱建”的恶性循环。要坚持因地制宜，量力而行，不盲目攀比，不强求一致，不搞不切实际的“政绩工程”。

（二）突出主体，保障权益

新型农村社区建设要突出农民这个主体，规划布局、建设方式、监督管理要让老百姓全程参与，让老百姓自己选择，让老百姓的权益切实得到保障，让老百姓满意。要依托电视、报纸、网络等新闻媒体，通过全方位、多角度的宣传，使广大农民群众更多地了解建设新型农村社区的意义和政策。要充分发挥我们党的政治优势，耐心细致做好农民群众的思想工作，既要引导党员干部特别是乡、村两级干部算清算好“三化”协调发展战略、土地集约节约利用这本涉及群众长远利益的“大账”，提高他们的认识，增强他们参与运作的自觉性，又要帮助群众算清算好财产保值增值、收入增加受益以及生活水平提高这本涉及群众切身和具体利益的“小账”，让群众充分了解新型建设农村社区的好处，提高他们参与和支持社区建设的积极性。要把保障农民群众的利益置于新型农村社区建设的首位，贯穿于社区建设的全过程。无论是政府支持、企业参与还是群众自建，都要设身处地为农民着想。要切实保障农民的利益，把农村土地整理开发的增值收益更多地留给农民。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不得侵犯。

（三）规范有序，拓展创新

规范有序是推进新型农村社区建设的基本要求和重要前提。无论是新型农村社区的规划设计、项目招投标、建筑安装施工，还是宅基地置换、土地流转、居民城镇户口办理、房屋所有权证核发等项工作，都要严格依法依规进行。特别是建设用地审批、建筑工程施工等，都要严格履行法定程序，切实做到先审后批、先批后建。严格质量监管、严格资金使用公开、严格房屋分配，真正把实事办好、把好事办实。积极主动地解决社区建设中出现的各种问题，为社区建设的有序推进、避免出现大的波折提供保障。要不断拓展新型农村社区建设的思路，创新新型农村社区建设的理念，在规划上拓展创新，在试点示范上拓展创新，在推进的机制、模式、举措上拓展创新，进一步提升新型农村社区建设水平。要不断推进体制机制创新，探索建立人地挂钩试点交易平台，通过市场配置资源，显化农村土地价值，促进土地要素在城乡之间、地区之间优化配置，以较少的指标换取尽量多的收益，实现农村土地资产效益的最大化。创新新型农村社区社会管理体制，加强社区基层组织和基层民主建设，健全社区和完善社区保障体系。要充分尊重农民群众的首创精神。前不久，濮阳县西辛庄挂牌成立“村级市”，体现了农民群众在推进新型农村社区和新型城镇化实践中的探索和尝试，出发点是实现“城里有啥俺有啥”的梦想。对于农民群众的这种探索和尝试，应当充分理解、乐见其成。

（四）互动联动，一体运作

新型农村社区建设是一个系统工程，涉及面广、配合方面多、影响因素复杂，党委、政府和相关部门要加强互动联动一体运作，服务协调、配套推进，充分调动上上下下的积极性，形成方方面面的合力，使得新型农村社区真正成为城镇化体系的一个有机组成部分，真正破除城乡二元结构，消除城乡差距。强化各类规划的协调与衔接，加强规划管理，避免规划间“彼此打架”“朝令夕改”的现象发生。要注重项目的互动联动、载体的互动联动、产业的互动联动、机制的互动联动，使人才、资金等各种要素充分流动起来，更好地发挥作用、显现效益和效率。要有效地推动产业集聚，促进人口集聚，促进要素集聚。要强化科学运作，认真研究中央和省委提出的明确要求和政策措施，研究《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中各项政策的内涵，找准贯彻落实政策措施的切入点、结合点和着力点，真正把政策用足用好，通过有效运作赢得更多方面、更多层次的支持。要立足自身实际，创造性开展工作。坚持“四个重在”实践要领，坚持“项目带动、品牌带动、创新带动、服务带动”的工作要求，坚持“三具两基一抓手”的工作方法，强化科学运作、一体化运作，通过新型农村社区建设，推进城乡统筹发展，促进城乡一体化发展，使广大农民更多地享受到改革发展的成果。

马克思曾经指出：“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变。”新型农村社区建设是一场深刻的社会变革。新型农村社区的出现，在改变河南城乡二元社会结构的同时，也将日益改变整个中原大地的面貌。亿万中原儿女实现中原崛起河南振兴的梦想，必将随着新型农村社区建设的推进以及“两不三新”三化协调科学发展路子的拓展，而与我们渐行渐近！

（原载《河南日报》2012年8月20）