实现“三化”协调发展的战略抉择

——河南省以新型城镇化引领“三化”协调发展的探索与思考

坚持以新型城镇化引领“三化”，是河南省贯彻落实科学发展观的生动实践，也是破解“三农”难题、消除城乡二元结构、促进“三化”协调科学发展的战略抉择。坚持新型城镇化引领，就是以新型城镇化为突破口和着力点，通过城镇规模扩大和功能完善，带动产业集聚和人口集聚，推动新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化协调发展。

一 新型城镇化引领“三化”协调发展的重大意义

所谓新型城镇化，主要是指以城乡统筹、城乡一体为核心，以产城融合、集约节约、生态宜居、和谐发展为主要特征，大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进、协调发展的过程。走新型城镇化引领“三化”协调科学发展的路子，既体现了省委、省政府对“三化”协调科学发展的深度认知与准确把握，也反映了中原崛起河南振兴的阶段性特点和规律。

（一）坚持新型城镇化引领是重大的理论与实践创新

以新型城镇化引领“三化”协调发展，不是一时的主观臆想，而是河南在实践探索中发展思路的持续提升和不断创新。“八五”之初，河南提出了“工业、农业两篇文章一起做”和“两道难题（工业化缓慢、农民增收困难）一起解”。2003年《河南省全面建设小康社会规划纲要》进一步明确：“要坚持以工业化为主导，以城镇化为支撑，以推进农业现代化为基础，统筹城乡经济社会协调发展。”省第八次党代会提出“坚持以工促农、以城带乡”的指导思想。随着河南发展思路的不断提升和完善，发展成效日益明显，工业连续多年保持两位数增长，并于2007年跻身全国前5位；粮食总产量去年达到1108.5亿斤，连续8年增产、连续6年超千亿斤。然而，城镇化率低始终是河南发展的短板，2011年河南城镇化率仅为40.58%，低于全国平均水平10.7个百分点。进入转型发展的新阶段，如何破解新老“四难”问题，成为河南经济社会持续发展的关键，而城镇化支撑乏力又成为破解新老“四难”的主要瓶颈。为此，省第九次党代会明确提出，要走好“两不三新”三化协调科学发展的路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用。从工业化初期以强农兴工为主要任务，选择工业化主导为先，到现在提出城镇化引领“三化”协调发展，这既体现了弥补短板、增强动力、拓展空间、激活潜力的客观要求，也是准确把握阶段性特征，不断深化对规律的认识，不断提升区域发展理念的科学抉择。

河南省坚持新型城镇化引领的路子，是城镇化发展模式的重大创新，是“谋河南的事，解发展的题”的有益探索。由国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区构成的五级城镇体系，不是简单地由过去的四级构成拓展为五级，而是创造性地将新型农村社区纳入城镇体系，以延及整个农村的多维转移路径替代农民进城的单一转移路径，实现了农民就地城镇化，打破了城乡二元分割和要素单向流动的被动局面，推动了城乡统筹、城乡一体，体现了科学发展、和谐发展、可持续发展的要求。特别是在新型城镇化引领中着力增强新型农村社区的战略基点作用，极大地丰富了新时期推进城镇化的内涵，拓展了城镇化对经济社会发展的引领和带动作用。新型农村社区作为统筹城乡发展的结合点，有利于形成新型“三化”协调发展的有效载体，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业，实现思路上统筹、发展上一体、作用上互动、要素上集约。新型农村社区作为推进城乡一体化的切入点，有利于推动城镇生产要素和产业链条向农村延伸，基础设施和公共服务向农村覆盖，现代文明和科学技术向农村传播，实现一体化、均等化发展。新型农村社区作为促进农村发展的增长点，有利于提高农业现代化水平和综合效益，切实改善农村生产生活条件，激活农村消费力，进而消除城乡差距，增强经济社会发展的内生动力。由此可见，新型城镇化引领在“三化”协调发展中起着战略性、全局性和关键性的作用。

（二）坚持新型城镇化引领是实现“三化”协调发展的内在要求

强化新型工业化主导作用需要新型城镇化引领。2011年，河南三次产业比例为12.9∶58.2∶28.9，二产比全国平均水平高出17个百分点。从产业结构演进状况来看，河南正处于工业化中期阶段，加快推进工业化进程，以新型工业化为主导仍然是富民强省重中之重的任务。但同时也要看到，在工业化的初期阶段，河南工业虽然实现了由小到大的快速发展，但主要是建立在劳动力和资源成本优势的基础上，能源原材料等上游产业比重大，高加工度、高科技含量、高附加值的产业发展不足。进入工业化中期阶段后，要实现负重爬坡、持续发展，就必须实现从劳动密集型、资源密集型向资本密集型、技术密集型和知识密集型转型升级。实现这一目标，必须借助城镇发展环境优化、综合功能完善的优势，吸引和壮大一批能够带动产业升级的龙头项目和骨干企业；必须发挥城镇集中集聚集约效应，吸引和集聚大批科技要素，为产业转型升级提供必要的创新支撑与人才支撑；必须依托城镇发展信息、物流、金融等现代服务业，加快新型工业化进程。而现实的情况却是，河南的城镇化明显滞后于工业化，城镇化滞后就难以为传统工业向现代工业演进积累规模效应和集聚效应，难以为新型工业化发展提供创新、人才、信息等高端要素集聚平台。显然，没有新型城镇化的引领作用，新型工业化的主导作用就无从谈起，两者互促共进、并行不悖。

强化新型农业现代化基础作用需要新型城镇化引领。从河南农村发展现实看，一家一户粗放经营的小农生产方式是农业现代化的主要障碍，也是在高基点上稳粮保粮必须解决的根本问题。加快推进新型城镇化，通过城镇化有效转移农村剩余劳动力，实现由分散家庭经营向适度规模经营转变；通过城镇化推动现代科学技术向农村传播推广，以现代科学知识提高农民素质，建立绿色、优质、高产、高效农业生产体系；通过城镇化推动农业生产管理方式转变，提升专业化和标准化水平，增强粮食综合生产能力，提高农业综合效益。然而，河南目前的城镇化水平难以为农业现代化提供必要支持，已成为现代农业发展的制约因素。只有坚持新型城镇化引领，才能促进资金、技术、人才、信息等生产要素在城乡之间自由流动，进而加速新型农业现代化进程并强化其基础性作用。

实现新型“三化”协调发展需要新型城镇化引领。新型“三化”协调发展的重要标志是产城协调、产业协调和城乡协调。推动产城、产业和城乡协调发展，需要以新型城镇化引领城市功能完善、生产要素集聚和农村劳动力加快转移，使现代城镇体系成为培育现代产业体系的土壤和高地，推动以城促产、以产兴城，实现产城协调发展；以新型城镇化引领企业集中、产业集群和人口集聚，进而拉动生产性、生活性服务业加快发展，为工业化和农业现代化注入新的内在动力；以新型城镇化引领，加快城乡分割向城乡统筹、城乡一体转变，推动大中小城市、小城镇和新型农村社区互动融合，实现城乡协调发展。

总之，持续探索“两不三新”三化协调科学发展路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用，以“引领”推动难题破解，以“引领”带动转型升级，以“引领”促进协调发展。

（三）坚持新型城镇化引领是保持河南经济社会持续发展的现实选择

新型城镇化引领可为经济发展提供持久动力。从当前经济发展的趋势看，扩大内需是转变发展方式的首要任务和基本支撑，而城镇化是激活内需潜力的原动力和主引擎。我国城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。城镇化率每年提高1个百分点，可以带动1000多亿元的消费需求，而相应增加的投资需求则更多。河南是人口大省，有6000万农村人口，市场空间广，内需潜力大，然而河南城镇化水平低在很大程度上抑制了扩大内需的潜能。因此，只有坚持新型城镇化引领，进而推动消费观念和生活方式的深刻变化，促进消费群体扩大、消费水平提高，才能为经济发展提供最强大、最持久的内生动力。

新型城镇化引领为转变发展方式提供现实可能。从产业发展普遍规律看，服务业作为最大的就业容纳器和科技创新重要的驱动力量，是产业结构升级、发展方式转变的重要影响因素，同时服务业发展水平与城镇化率成正相关。2011年，河南第三产业在生产总值中的比重为28.8%，低于全国平均水平14.3个百分点，究其原因，主要是城镇化水平低，对服务业发展带动弱。此外，对外开放水平低也是河南发展的短板。而新型城镇化引领有利于全面提升城市新区、产业集聚区的功能，为大开放、大招商提供平台和载体。这也正是富士康等一批重大项目能够落地河南，进而使河南对外经济外贸易出现井喷效应、外贸出口对经济增长拉动作用显著增强的根本原因。

新型城镇化引领是破解发展难题的必然要求。以新型城镇化引领破解“三农”难题。五级城镇体系为农村人口有效、有序转移提供了更大的容量和多元选择；新型农村社区让农村居民不出家门就能过上城里人生活，有利于实现城乡统筹、消除城乡差距的目标；通过社区化发展促进耕地流转，实现土地规模经营，有利于提高农业生产效率和综合生产能力。以新型城镇化引领破解土地资源瓶颈制约。通过不断优化城市布局和形态，避免“城市”摊大饼式的无序蔓延，同时推动农村土地挖潜、整治、复耕，更好地促进城乡土地资源集约节约利用，缓解建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾。以新型城镇化引领破解资源与环境瓶颈制约。通过产业集群发展、要素集约利用、功能集合构建，提高资源投入产出效率，形成循环经济发展链条，协调推进资源节约集约利用、污染物减量和环境综合治理。

二 新型城镇化引领“三化”协调发展的历史任务

（一）引领发展方式转变，增强经济社会发展的驱动力

加快经济发展方式转变，促进人口、产业、土地、资金等要素在农业和非农产业之间、城市和农村之间优化配置，关键要靠新型城镇化引领。坚持新型城镇化引领，就要强化城镇发展动力的培育，推动城镇与产业互融联动，城镇体系布局与生产力布局相匹配。要充分考虑主体功能区划分、区域产业布局和重要交通走向，依托产业发展加快城镇化进程。要科学确立城镇体系的空间布局和等级结构，促进大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展。要科学预测未来区域性中心城市、省域中心城市、县城、小城镇及新型农村社区的人口容量，促进农村人口科学有序向城镇转移。城镇体系的发展要与区域城镇化发展趋势相一致，注重大中小城市的互动协调发展，防止城市同质、产业同构。总之，要通过新型城镇化的引领作用，推动经济发展方式转变，增强经济社会发展的内生动力。

（二）引领城镇化内涵式发展，提升城镇功能和综合承载能力

坚持新型城镇化引领，就要避免摊大饼式的发展模式，实现由偏重数量、规模和粗放发展向注重提升质量内涵、节约集约发展转变。要强化交通、通信、供电、供排水、污水垃圾处理等基础设施建设，强化文化教育、公共卫生、住房保障、人居环境等公共服务功能提升。要按照产城互动、产城融合的要求，以产业集聚为支撑，以空间集中为特征，以人口集中为目标，坚持产业规划与城镇规划、产业选择与城镇定位、产业集聚与人口集聚、产业功能与社会功能的有机衔接。要加快城市新区、城市组团、产业集聚区等载体建设，促进产业集聚，创造就业岗位，增强城镇综合承载力。加快城市新区规划建设，完善基础设施和公共服务体系，吸引高端要素集聚，使之成为现代产业发展高地。

（三）引领工业集聚和布局优化，促进工业转型升级

要按照工业布局与城镇布局相协调的要求，引导产业合理布局、集聚发展。当前，要特别强化城市新区、城市组团、产业集聚区、特色专业园区、商务中心区和特色商业街区等载体建设，由此引导工业集聚和布局优化，促进工业集聚集群发展。要加强产业集聚区建设，突出抓好主导产业培育，重点引进龙头型、基地型企业，带动同类企业、关联企业和配套企业高效集聚，加快形成一批特色产业集群。采取积极有效措施，大力发展循环经济，降低资源消耗，最大限度提高资源利用效率，推动产业集聚区转型升级。推动现代服务业发展。工业和现代服务业的融合是新型工业化的本质特征。要加强城镇基础设施建设，为新型工业化提供良好的服务环境，由此推动工业化与信息化融合、制造业与服务业融合、新兴科技与新兴产业融合，促进工业结构转型升级，加快新型工业化进程。

（四）引领农业现代化水平提升，促进农村经济平稳较快发展

要把加快转变农业发展方式作为主线，把保障国家粮食安全作为首要目标，把促进农民持续较快增收作为中心目标，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力，推进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。要着力实现六大转变：农业增长要由主要依靠土地和劳动力投入向主要依靠科技和资本投入转变，农民增收由家庭经营收入为主向务工经商收入为主转变，农业产业体系由偏重发展第一产业向三次产业协调发展转变，农业生产由主要依赖自然生产向发展可控的设施生产转变，农业经营由分散的家庭经营向专业的适度规模经营转变，农业功能由以农产品生产为主向生产、生活、生态功能并重转变。同时，要通过新型农村社区建设，使农村向城镇靠近，城镇向农村延伸，改善农村生产生活条件，缩小城乡差距。

（五）引领城乡统筹城乡一体，推进城乡公共服务均等化

要推进城乡统筹、城乡一体，促进城乡就业、教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，使广大居民共享发展成果和城市文明。要改变在城乡规划、生产力布局、基础建设、资源配置、公共服务、劳动就业、社会保障等方面重城市、轻乡村的传统格局，通过完善城镇规划、调整产业布局，强化基础设施建设，优化公共服务，健全社会保障等，促进城乡资源优化配置，促进城乡均衡发展。要以城乡一体规划为先导，实施城乡一体化建设、一体化管理。要建立健全以城带乡推进机制，促进城乡基本公共服务均等化、实现农业集约发展、城乡一体发展，同时推动城镇生产要素向农村流动，农民有序向城镇转移，产业链条向农村延伸，带动农民就地转移就业，加快农村发展、农业增效和农民增收的步伐。

（六）引领体制机制创新，增强“三化”协调发展的动力

探索建立农村人口向城镇有序转移机制，创新进城落户农民的子女就学、社会保障、住房、技能培训、就业创业等制度安排，推动农村人口有序转移。探索建立土地节约集约利用机制，合理调整土地利用布局，有序推进城乡建设用地增减挂钩，开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，促进土地资源优化配置和集约节约利用。探索建立城乡利益平衡机制，完善城乡平等的要素交换关系，建立区域统一、城乡统筹的土地市场体系，加快土地征收制度改革，确保农民在土地增值中的收益权。探索建立资源节约和环境保护的体制机制，着重在统筹配置资源、协调治理环境、建立生态补偿、完善资源价格、探索产权交易、合作发展区域和健全财政转移支付等方面，解决经济和社会发展过程中存在的资源环境突出问题。

三 新型城镇化引领“三化”协调发展的战略举措

（一）构建符合河南实际的新型城镇体系

按照核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则，加快构建以中原城市群为主体形态、符合河南实际、具有中原特色的五级城镇体系。增强郑州龙头作用和中心作用，全面推进郑州都市区建设。增强省域中心城市辐射带动作用，推动中心城市组团式发展，统筹推进老城区改造和城市复合型新区建设，增强中心城市以大带小、以城带乡的主导作用。提高县城规划建设水平，形成产业集聚区、县城新城区和旧城区“三位一体”的发展格局，增强县城承载承接中心城市辐射和带动农村发展的能力。增强小城镇重要节点作用，坚持分类指导、合理布局、适度发展原则，因地制宜发展特色产业，提升服务农业农村发展的能力。增强新型农村社区战略基点作用，按照城市社区建设理念，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业、生活环境改善、公共服务健全。

（二）积极稳妥地推进新型农村社区建设

结合当地资源禀赋、区位特点和产业基础，科学规划新型农村社区布局和规模。积极推进城市新区、城中村、产业集聚区、近郊区内的村庄按照城市规划迁村并城、建设社区；分类探索重大交通沿线、重大工程沿线以及地质灾害威胁区、自然保护区内等各类村庄实施整村搬迁等多种发展方式。发挥政府引导作用，坚持农民主体地位，把握规划布局、住房建设、设施配套三个关键环节，整合、拓宽建设资金筹措渠道，积极探索农民自建、集体统建、招商建设、社会援建等多种途径。结合新型农村社区建设，加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作，保护居民的农村集体财产分红收益、土地流转以及集体土地转让收益，使农民真正成为新型城镇化的最大受益者。

（三）提升城镇功能和综合承载能力

加强现代综合交通体系建设，全面推进铁路网、公路网和综合交通枢纽建设，提高中心城市通达能力。强化城镇基础设施建设，重点推动教育、医疗、文化等公共服务设施建设，完善县城基础设施建设，提升大中城市信息基础设施水平，增强城镇综合承载能力。注重环境保护和生态建设，以创建生态园林城市、森林城市、生态乡镇为载体，加快建设绿色环保、生态宜居型城镇。提升文化品位，坚持把传承创新华夏历史文明作为推进新型城镇化的重要内容，加强历史文化名城、名镇、名村和乡土建筑的保护，完善城镇文化服务功能，丰富文化内涵，彰显中原城镇特色和魅力。提升住房保障能力，建立健全面向不同收入阶层的住房供给体系。

（四）形成产城互动的新型城镇化发展格局

推进城镇建设与产业升级互动发展，推进载体平台建设与增强城镇实力互动发展，加快城市新区规划建设，培育一批千亿元级产业基地，形成中心城市现代产业发展高地。提升城市组团发展水平，大力发展与中心城区主导产业分工协作的关联配套产业，形成中心城市空间拓展的重要功能区。深入推进产业集聚区建设，加快形成一批特色产业集群，成为承接产业转移的主平台、县域经济发展的增长极。结合新城建设和老城改造，努力打造高端服务业集聚区、城区经济增长中心、区域发展服务中心和展示城市形象的窗口。推进新型农村社区建设与现代农业互动发展，把新型农村社区建设与农村土地流转结合起来，打造一批“全链条、全循环、高质量、高效益”的现代农业产业集群，促进农民转移就业，推动农业增效农民增收。

（五）创新城乡要素合理流动和集约节约利用机制

创新农村人口有序转移机制，按照宽严有度、积极稳妥的原则，适度放宽郑州市、全面放开其他省辖市、县城（县级市）和小城镇入户条件，逐步推行城乡一体的户籍管理制度。创新建设用地保障机制，建立集体建设用地基准地价制度，探索建立全省统一的交易平台，严格执行土地利用总体规划和土地整治规划，在城乡建设用地增减挂钩的基础上，开展人地挂钩试点。创新建设资金多元筹措机制，支持中心城市壮大城市建设投融资平台，推进中小城市整合现有投融资平台。通过以奖代补、先建后补、贷款贴息、财政补贴等方式，引导社会资本参与新型城镇化建设。创新城际开放协作机制，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，加快形成以特大城市和大城市为主体，带动中小城市、中心镇和新型农村社区发展的网络化格局。

（六）健全协调有序和谐发展的社会管理体制

打破城乡二元规划管理格局，统筹安排城镇建设、新型农村社区布局、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会管理，建立与五级城镇体系相协调的城乡规划体系。适应新型城镇化发展需要，稳妥、有序地调整行政区划，理顺城镇行政管理关系。推进城市管理从单一的城管执法向城市综合管理转型。强化区、街（镇）政府的管理职责，推进城市管理重心下移。建立健全新型农村社区社会管理体制，逐步实现从村民自治向居民自治的转变。打破参保身份界限，提高统筹层次，研究制定城乡、区域之间养老、医疗等社会保险转移衔接方法，建立覆盖城乡的基本社会保障制度。

“三化”协调，重在“引领”。新型城镇化引领，是承诺，是胆识，是探索，更是创新。让我们凝心聚力，持续作为，科学运作，立足实干，迎接新型城镇化引领“三化”协调科学发展无限美好的明天！

（原载《河南日报》2012年8月17日）