创新特大型城市地产管理机制，优化经济空间集聚

李恩平

特大城市资源密度高、土地利用强度大、地产价值增速过快，可能对经济和社会发展的可持续性和稳定性带来负面影响。现阶段，特大城市房地产价格已经形成以城中心为核心，由内到外、由高到低的梯度价值定位。进一步优化城市功能空间格局，才能有效促进特大城市房地产市场有效管理、产业和人口的集聚及疏解，推动特大城市社会管理服务升级。

一 现有的城市房地产管理模式阻碍特大城市发展

现有的城市房地产管理模式脱胎于计划经济时期，形成于经济高速增长的改革开放前期，机制制度还很不完善，与进入经济新常态的城市发展不相适应，更对大都市经济集聚空间格局产生诸多不利影响。

1．重交易、轻持有的房产税费管理模式抑制房产交易但鼓励房产持有，造成房产使用低效率和较大比率的空置浪费，增加了大都市高端产业集聚和低端经济疏解的成本。京沪等国际大都市，拥有多样化就业机会和多样化消费服务，对全国乃至全球高端人口具有巨大的移民吸引，也因此形成强劲的房价增长预期。而房地产税费集中在交易和征收环节，零持有成本则助长形成高比率的投机性房产持有。一些对市场密度依赖性不高的家庭和企业滞留在中心城区，不能及时疏解到外围卫星城镇，导致这些家庭生活利益和企业生产利润的相对下降，进而导致中心城区拥挤程度加剧，使得高度依赖市场密度的高端服务产业在中心城区的运行成本和进入成本相对上升，导致高端服务产业在中心城区集聚不足。

2．划拨土地使用机制缺乏地价价值参照，不能根据土地区位价值变化及时调整单位办公场所的圈层区位。长期以来，国家机关、事业单位和国有企业的项目建设用地实施土地划拨制，土地获得成本与单位利益无关，使得机关事业单位和国有企业建设项目选址更偏好于具有更高集聚利益的中心城区。划拨土地及地面建筑物的再出让转售又受到严格审批限制，土地增值收益也与单位利益脱钩，使得中心城区集聚的国有相关单位缺乏向外围地区迁移重置的动力激励。

3．基层政府和盈利企业主导的零敲碎打式房地产开发模式不利于大都市经济功能空间格局的合理化。土地出让收益和财税收益的层级比率分配机制，使得城市特别是大都市基层的区县、街道、乡镇政府往往成为房地产开发进程规划的主导力量，容易导致实际的城市扩张与原有的城市规划大幅背离。根据地价的变化采取零敲碎打的出让模式，以利润最大化为目标的房地产开发企业也根据盈利目标的需要，对受让土地的使用方向、建筑容积率和实际开发进度不断变更。这种基层政府和盈利企业主导的房地产开发模式往往导致城市开发的零敲碎打和无序扩张，容易形成遍地开花式的卫星城镇建设和卫星城镇的产业及经济功能同构化，特别是一些具有适度集聚要求的专业经济功能区很难在外围卫星城镇有效形成，从而导致这些经济功能被迫继续滞留中心城区，不利于大都市经济功能空间的优化。

二 创新大都市房地产管理机制、优化城市功能空间格局的对策建议

大都市特别是京沪等国际大都市能否继续真正发挥对全国经济的引领效应，其关键在于都市区内经济空间格局是否优化、房地资源是否得到高效利用。为此，我们提出以下几方面的建议。

1．针对全市房地资源开征从价比率的房产持有调节税。京沪等大都市可以率先开征从价比率计算的房产持有调节税，被征税房地产项目价格基准由税务部门根据项目所在区位周边房价参照制定。为了减轻持有调节税征收难度，对住房特别是投机性持有的住房，可以采用累积延期至房产交易时一次性征收。

2．对居民实施就业区位挂钩的住房持有税减免和租赁（持有）补贴机制。房产持有调节税征收目的在于调节房地产资源使用效率而不是组织财政收入，因此对绝大多数居民消费性住房持有应实施税负减免，只有投机性房地产持有才真正承担实质性税负，从而达到消除房产资源闲置的目的。有关部门可以对居民消费性住房持有或租赁，实施就业区位挂钩的税负减免和租赁（持有）补贴，就业居住距离越短的职工越能够享受全额的税负减免甚至一定程度的住房租赁（持有）补贴，而对居住在外围卫星城镇就业居民或无业居民实施更低比率的税负减免，鼓励非中心城区就业人口和无业人口自中心城区的居住外迁。

3．对辖区内企业实施分产业类型、分圈层区位的办公用房持有调节税减免和租赁（持有）补贴机制。为了促进产业结构高级化和经济功能空间格局优化，针对企业的税负减免按照产业类型和区位圈层进行分类。对一些具有高度市场密度依赖的新兴现代服务业企业在中心城区的办公用房给予一定程度的财政补贴，而对一些市场密度依赖并不高的产业企业滞留中心城区所持有的房产则实施较低比率的税负减免，或征收更高比率的住房持有调节税，鼓励中心城区对高端产业的集聚和低端产业的疏解。

4．逐步降低甚至取缔部分交易环节税费，建立消费性住房重置激励机制。鼓励房产资源从低利用效率到高利用效率的流通配置，建议逐步降低交易环节税费，对部分已经失去调控意义的交易环节税费项目（如契税、营业税）可以逐步取缔。优化都市区圈层经济空间，鼓励居民以优化通勤为目的的消费性住房重置，在出售中心城区住房的同时对外围卫星城镇重置住房的无业居民家庭给予交易税费的全减免；对职工家庭因为临近就业地的住房买卖重置给予交易税费的全减免；并根据其通勤缩短的程度给予适当住房重置补贴，促进都市区居民最大化的职住一体，最大化减少日常通勤需求。

5．对国有相关单位建设用地实施货币化的成本效益考核机制，鼓励国有相关单位对外围地区综合新城导向的外迁。对机关及国有企事业单位新增建设项目，一律以货币形式实施整体预算支出，不再实施土地划拨，任何城镇土地出让均以招拍挂方式实施；对机关事业单位占有的原建设用地，参照周边地价实施土地影子价格评估，纳入单位运行的成本效益分析，鼓励老城区机关事业单位外迁。

6．都市区土地出让和再开发应坚持城市层面整体规划，促进房地产开发由开发商模式向建筑商转变。大都市城市政府成立非营利的国营城镇开发公司，按照大都市经济空间发展规律，对都市区城镇建设进行前瞻性的动态规划，并根据规划实施的预期进度进行土地收储，在实际城镇建设和土地开发进程中，采用集中连片整体开发模式，实施严格的建筑空间规划，剔除房地产开发环节，直接由城市国营开发公司对接建筑商，承接具体建设任务的建筑商只能对具体的建筑物式样做出规划设计，而不能更改社区、街道、功能区的规划，承建建筑商也只能获取建筑利润，土地升值收益完全由国营城镇开发公司以利润上缴或基础设施再投资的形式回报城市政府和社会公众。