第三节 依法行政的基本要求

依法行政的基本原则为全面推行依法行政提供了明确的发展方向和准则，而依法行政的基本要求则是根据依法行政的基本原则和实践需要，针对我国依法行政中存在的问题所作出的具体要求，是依法行政基本原则的具体化和明细化，其具有较强的针对性和现实性，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本框架，对于政府及其公务人员依法行政具有重要的指导作用。根据《全面推进依法行政实施纲要》的规定，依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面。

一、合法行政

合法行政，是指政府实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，政府不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政在依法行政中具有不可替代的地位，其贯穿于行政权力运行的全过程，是指导、规范行政权力运行的基本准则。可以说，在任何一个法治国家，合法行政都是其最基本的要求，也是最重要的要求。

合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律，行政职权的运用必须符合法律条文的规定，不能与之相抵触。

（一）主体资格合法

政府作为行政法中最主要的行政主体，拥有合法的主体资格是全面推行依法行政工作的基础。这里的主体资格合法，主要是指政府组织符合法定要求，即政府依照《宪法》《国务院组织法》《地方组织法》成立，政府的权限及其来源、中央和地方政府权限划分、政府的职责等都要由法律设定。

（二）行为内容合法

政府的行政行为多数会涉及公民、法人或其他组织的权利和义务。因此，在作出具体行政行为时，应符合相关法律的具体要求，即政府在行为过程中，其行为的内容应当符合法律、法规、规章和行政规范性文件的规定，行为的实施应有明确的事实根据和确凿的证据，行为的目的应合乎法定的行政目的和要求，以体现行政法的价值和精神。

（三）行为程序合法

程序正义是现代行政法治的重要内容，它“是有利于防止行政专制，保障行政民主，保护公民、法人或其他组织合法权益不被违法行政行为侵犯的屏障。”因此，行政程序规范与行政实体规范一起成为规范政府行为的重要组成部分。政府在作出行政行为时，行为应符合法定的步骤和顺序、法定的时限和法定的方式。否则，政府行为会因为程序瑕疵导致整个行为无效。

二、合理行政

合理行政，是指政府实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待公民、法人或其他组织，不能偏私和歧视。行使自由裁量权过程应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当是必要和适当的。政府实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。合理行政是在行政自由裁量权的基础上产生的，其要求政府行为不仅要合乎法的原则、法的目的、法的精神、法的本意，还要客观、适度、合乎理性，以实现法律效果和社会效果的平衡与统一。合理行政涉及的是更高层次的合法与否问题，合理行政是合法行政的延伸和补充，是对政府行为提出的更高的要求。

（一）公平、公正对待公民、法人或其他组织

政府在行政管理中应当坚持公平、公正的原则，平等对待所有公民、法人或其他组织，在作出具体行政行为时对所有公民、法人或其他组织应采用相同的标准和条件，同类情形同样处理，不同情形区别对待，做到不偏不倚，防止偏私和歧视。

（二）行使自由裁量权应符合法律目的

行政自由裁量权是法律、法规赋予政府在行政管理中，依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。政府在行使自由裁量权时，应正确理解法律内容和法律精神，其动机和目的应符合立法的目的和宗旨，作出的行为应建立在正当考虑和理性的基础上，避免不相关因素的影响和干扰。

（三）切实遵循比例原则

在依法行政实践中，为了减少自由裁量行为给公民、法人或其他组织的权益造成不必要的损害，严格遵循比例原则便成为合理行政的必然要求，即政府的行政行为应符合法定的目的，所采取的措施和手段与法定目的成比例，而且应当是必要和适当的。在不妨碍实现行政目的的情况下，应当采取对公民、法人或其他组织损害最小的方式。

三、程序正当

程序正当，是指政府实施行政管理时，应严格按照行政活动必须遵守的步骤、方式、方法、顺序、时限等规则进行。特别要保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权，即使在法律没有明确规定的情况下，也应当按照程序正当的原则实施行政管理活动。程序正当要求是依法行政的难点和重点，建立一套完整的行政程序规则，确立程序正当的观念，对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败现象、克服官僚主义、提高行政效率，具有十分重要的意义。

程序正当的核心，是要通过合适的程序安排根除和避免那些可能导致不公正结果的因素。仅有合法、合理行政的主观理想，没有科学、正当的程序设计，依法行政的全面推行、法治政府的建设仍然无法真正实现。正当程序是政府行为合法、合理的制度保障和连接纽带。

（一）行政公开

公开是对行政行为的一项基本要求。公开的内容包括以下几方面。一是政府信息要公开。政府信息公开是保障公民知情权的基本要求。一般而言，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，政府信息应当依法公开，老百姓有权依法查阅。二是行政行为的程序、手续要公开。其中某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当以公开形式进行，如召开听证会等，则允许社会公众旁听。三是办事结果要公开。要将最终的行政决定送达、告知公民、法人或其他组织，如行政决定影响到公民、法人或其他组织的合法权益，告知将使他们维权的选择得以保障。

（二）听取意见、说明理由

听取意见、说明理由是政府管理领域民主参与的重要表现，政府在实施行政管理时，特别是在作出对公民、法人或其他组织不利决定时，充分听取公民、法人或其他组织的意见，清晰地说明理由，是正当程序中的重要组成部分。对政府而言，听取意见、说明理由是其应尽的义务。“听取意见、说明理由的形式通常有听证会、座谈会、论证会，书面收集公民、法人或其他组织的意见或建议等。”

（三）保障公民、法人或其他组织的知情权、参与权和救济权

保障和维护公民、法人或其他组织的知情权、参与权和救济权是现代行政法治发展的趋势。作为一种法律权利，知情权、参与权和救济权能够有效保障公民、法人或其他组织了解政府的活动和相关信息，以及参与政府的相关决定。对政府的行为或决定不满时，当事人可以通过法定方式向有权机关提出异议和申诉，监督政府的行为。政府在依法行政过程中，应通过制度设计和按照执法内容来决定所适用的程序，保证公民、法人或其他组织的这些权利得以实现，而不能随意地剥夺或压制。

（四）政府公务人员作为利害关系人应当回避

回避制度是正当程序的内在要求，是政府行为在形式上实现公正性的保障，是政府取信于民、树立政府威信的基本要求。“任何人不能做自己案件的法官”，政府公务人员在履行职责时，如果与管理的行政事项有利害关系，应当主动提出回避要求；若自己没有主动提出回避要求，则公民、法人或其他组织有权提出回避请求。

四、高效便民

高效便民，是指政府实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。高效便民是我国法律制度的重要价值取向，是衡量政府工作质量的重要标准，也是决定政府能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。

高效便民，要求政府在履行行政职责、行使行政权力过程中，首先要不断地提高行政效率和行政效益。但政府高效并不以政府所作出的决定的数量及其执行情况为衡量标准，而更为重要的是要以公民、法人或其他组织所获得的服务质量为基准，最大限度地方便人民群众。即高效是手段，便民是目的。

（一）遵守时限

时限是政府完成某一行为的法定期限。时限制度的规定，有利于促进政府积极行使权力，使公民、法人或其他组织的权利义务在法定时限内得以确定并实现，同时也有助于行政效率的提高。遵守时限，要求政府应在法定时限内，及时完成相关行为，不能无故拖延，否则，要承担相应的法律责任。

（二）积极履行职责

从依法行政运行过程来看，政府依法行政表现为，政府行为受到控制和约束，但控制行政权不是最终的目的。依法行政的最终目的是通过平衡行政权和私权利，实现社会公共利益，为民行政。要实现上述目的的一个基本条件，就是政府必须运用法律授予的权力，主动、积极、有效地履行法定职责。

（三）提高办事效率和服务质量

高效便民，要求政府应奉行以公众权益为中心，以服务公众为核心原则，以社会为本位，通过为社会提供优质、高效的服务，来实现其自身价值。在实施行政管理过程中，要力避烦琐，尽可能地创造条件，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等，从而以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。

五、诚实守信

诚实守信，是指政府公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

诚实守信是现代行政法治对政府行为提出的基本要求。政府在推行依法行政时遵循诚实守信要求，对于树立政府形象、融洽政府与老百姓之间的关系有着举足轻重的作用。“政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。因为个人之间的不守信只会损害当事人双方，而政府的失信则会影响社会公众，降低政府的公信力，不仅会割裂政府与民众的互信关系，还将背离政府管理目标，损害行政效率。”在依法行政实践中，诚实守信的具体要求包括以下几方面。

（一）严格依法履约践诺

诚实守信要求政府制定的各项政策必须保持稳定性和连续性，不能随着领导人的改变而改变，不能随着领导人的看法和注意力的改变而改变。同时，在实施公共管理职能过程中，政府部门要依法行政按约（章）办事、信守承诺，减少行政行为中的暗箱操作和主观性、随意性、片面性，形成公开、公平、公正的政府诚信行为运行机制和规范。

（二）政府应提供全面、准确、真实的信息

由于政府担负着大量的社会职责，在行政管理过程中会收集并持有大量的社会信息。政府依法将这些信息公布于众，是一项基本义务。公民、法人或其他组织的知情权决定了其有获取、知晓相关信息的权利。政府在提供社会信息时，应讲诚信，向社会提供的信息应当全面、准确和真实。

（三）严守信赖保护原则

政府作出相关决定后，为了保护公民、法人或其他组织的既得利益和合理期待，不得随意改变或撤销此决定。如果因为公共利益或其他法定原因，确实需要改变或撤销行政决定的，必须按照法定程序进行，因改变或撤销而造成公民、法人或其他组织财产损失的，政府应依法给予补偿。

六、权责统一

权责统一，是指政府依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，即依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权需赔偿。权利与义务统一、职权与职责统一是法律的基本规则。权责统一的具体要求包括以下内容。

（一）政府依法履行职责要有相应的执法手段

政府推行依法行政，根据实践需要，应履行相应的职责。行政职权是国家宪法、法律赋予政府实施行政管理的基本权力，是与其行政目标、职责相适应的管理资格和权能。职权法定使得政府不仅权限范围由法律规定，而且执法手段也由法律预先规定。政府要履行好职责，就应当确保履行职责所必需的手段，法律应保障政府依法拥有此手段。

（二）政府违法或不当行为应担责

政府不能有职无权，更不能有权无责。没有政府责任，行政权的运行就没有制约，公民、法人或其他组织的权利就没有保障，违法或不当行政就无法受到法律追究，政府依法行政也就无法全面推行。实现权责统一，要求职权、职责和责任的配置上要相对应，所规定的责任要科学合理，并建立健全追究责任的法律机制。

思考题

1．如何理解依法行政的基本内涵？

2．法治政府建设的目标是什么？

3．依法行政的基本原则是什么？

4．依法行政的基本要求是什么？

参考书目

1．胡建淼．政府法治建设 [M]．北京：国家行政学院出版社，2014.

2．朱景文，莫于川．中国法律发展报告2014：建设法治政府 [M].北京：中国人民大学出版社，2015.

3．张树义．变革与重构——改革背景下的中国行政法理念 [M]．北京：中国政法大学出版社，2002.

4．张越．依法行政 [M]．北京：中国人事出版社，2011.

5．马怀德．行政法学 [M]．北京：中国政法大学出版社，2009.