城市型社会中英城市更新合作研究

王新涛

摘要：按照常住人口城镇化率超过50%即进入城市型社会的判断标准，我国已经跨入城市型社会的初级阶段。城市作为人口聚集、产业发展的主要载体，需要在土地利用、产业转型、生态建设、公共服务、文脉保护等方面加快进行更新。特别是我国由于人多地少基本国情所限，大中城市受到增长边界的约束不断加剧。在此背景下，借鉴英国推进城市更新的主要做法和经验，推动中英双方围绕城市更新，在发挥政府作用、市场化融资模式、公众积极参与、相关立法工作等方面进行合作，有利于加快我国城市更新进程。

关键词：英国 城市更新 中英合作

城市型社会是以城镇人口为主体，人口和经济活动在城镇集中布局，城市生活方式占主导地位的社会形态。从国际经验看，判断一个国家或地区是否已经进入城市型社会，主要有城镇人口、空间形态、生活方式、社会文化和城乡关系五个标准。其中，城镇人口标准是最为重要的核心标准，人口城镇化率超过50%，即意味着进入城市型社会的初级阶段。2011年，我国人口城镇化率首次突破50%关口，达到了51.27%，城镇常住人口超过了农村常住人口，表明我国开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代。而截止到2015年底，河南省常住人口城镇化率达到46.85%，也将在“十三五”时期跨入城市型社会。

进入城市型社会后，城市经济将占支配性地位，城市生活方式占主导地位，城市品质受到高度重视，城市发展趋向集群化，绿色休闲空间备受关注。但是，当前，不论是河南城市，还是在全国范围内，多数城市在经济结构、规划建设、管理体制、环境质量、公共服务、社会和谐和安全等方面还难以适应城市时代的新要求，城市发展面临严峻的挑战，特别是在城市增长边界限定的约束下，我国城市将面临规模扩张内在需求与增长边界外部约束并存的发展困境，迫切需要按照“框定总量、限定容量、盘活存量、提高质量”的要求，通过城市更新，提高城市建成区内现有土地的利用效率，从而推动城市实现可持续发展。

英国是世界上最早进入城市化成熟型的国家之一，从20世纪60年代就大力实施市场引导与私人投资相结合的城市更新方式，取得了显著成效。借鉴英国推进城市更新的经验，推动中英在我国城市更新进程中的全面合作，有利于我国大中城市在增长边界约束下加快从粗放型增长向集约型发展转变，提高城市综合承载能力。

一 英国推进城市更新的发展历程

第二次世界大战结束后，英国政府开始推行新城运动，力图解决城市恶性膨胀、合理规划城市发展问题。新城运动一开始是作为英国政府实施的一项中长期规划来推进，但是随着经济社会的发展、人们收入的提高、小汽车的普及特别是地铁等快速交通运输方式向郊区扩展，城市居民自发地离开城市。新城运动造成的影响之一就是：20世纪60年代末，英国城市原有中心区开始出现了比较严重的衰退，其原因就在于战后城市人口郊区化的持续推进。过度郊区化造成内城的衰退，从而引发物质性表象外的一系列的社会、经济结构问题。由此，城市更新问题从大规模清除贫民窟转向住宅整修和改善以及中心区商贸区的复兴，以及更新过程中的环境保护、文化继承、保留历史悠久的街区和社会生活特色等问题被提了出来。

英国城市更新政策的演化可分为以下三个阶段。第一阶段始于20世纪六七十年代，由于内城的衰败，贫困、失业等社区问题越来越严重，为振兴社区，英国政府实施了以内城复兴、社会福利改善及物质环境更新为目标的城市更新政策，其基本机制是政府主导，政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。第二阶段是在20世纪80年代，由于全球经济的影响和政权更替，英国的城市更新政策变化为以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为取向的新模式。第三阶段则从20世纪90年代一直延续至今，人们通过不断反思与探索，认识到城市更新应该是社区的更新而不仅仅是房地产的开发与物质环境的更新。因此，除鼓励私人投资与推动公私合作外，更要强调本地社区的参与，强调公、私、社区三方合作伙伴关系的建立，强调更新的内涵是经济、社会和环境等多目标的综合性更新。

二 英国推进城市更新的特点

英国推进城市更新呈现出如下特点：第一，城市更新与城市发展的过程密切相关，随着城市化、郊区化、逆城市化、都市区、城市群等城市-区域系统的发展演变，城市更新具有阶段性特征和差异。英国城市更新经历了从大规模的清除贫民窟运动到中心区商业的复兴，到注重整体社会经济效果（如改造后的城区就业、历史街区风貌的延承等）。在改造思想上从物质环境的更新改造到街区社会、经济、人文等全方位的复兴。第二，在改造方案上，英国在清除贫民窟阶段采用的是以“卫星城”战略疏散城市人口、缓解城市压力的模式，通过发展快速交通运输方式，引导人口有序向卫星城转移并为转移提供基础设施、就业岗位、公共服务等基本生产生活条件。第三，在改造实施上，英国经历了从中央政府和地方政府为主到政府与私人投资者合作，最后到政府、私人部门和地方团体三方共同进行和控制城市更新开发的过程。地方团体代表公众参与到城市更新中来，对城市更新影响很大，在相当程度上开始反映公众参与的意愿。第四，英国通过城市发展基金为城市更新提供大量的财政补贴，利用资金的杠杆效应力图以较小的公共资金带动私人资金投入到城市更新中来。第五，成立城市开发公司等组织，运用经济手段对城市更新开发进行授权管理，执行政府的财政措施，对授权区的土地、基础设施进行经营开发，从而筹集资金，为实现更新改造目标提供融资平台和资金保障。第六，城市更新方式从大规模的以开发商为主导的剧烈的推倒式重建方式，转向小规模的、分阶段的、主要由社区自己组织的循序渐进式的更新改善；从纯物质形体规划研究转向社会、经济和物质环境、区域、公共政策研究相结合的综合更新规划。第七，可持续发展的城市更新思想成为社会共识，更加强调更新规划的过程和规划的连续性，强调城市文脉的继承和保护。

但是，英国城市更新并未达到预期的目标和效果。由于大规模更新改造计划缺少弹性和选择性，尤其是开发公司受经济利益的驱动，以高容积率、高出房率为主要追求目标，导致城市密度更大，不仅给城市的交通、环境及基础设施等带来更大的压力，而且到处建成了毫无特色的“国际式”标准高楼，造成了“千城一貌”的现象，破坏了原有的街区风貌及邻里之间和睦的社区关系，损害了社会公正，加剧了城市与郊区之间、社会不同收入阶层之间在经济与居住上的隔离与不平等，加速了城市社会空间分异。总体来看，英国城市更新未必完全取得预期的效果。

三 英国城市更新给我国城市发展的启示

相比较于英国，当前，我国的城市更新将面临更大的挑战和困难。第一，面临经济新常态下城市经济增长放缓的压力。英国实施城市更新计划，处于20世纪50～70年代的世界经济黄金发展期，整个世界经济快速增长，城市发展日新月异，城市更新的宏观经济环境较为宽松。但是，当前我国正处于经济进入新常态，总体经济增长速度趋缓，经济增长动力亟待转换，城市经济的增速和活跃程度与过去相比也有了一定的变化，这一变化是导致城市经济进入新状态的关键。尤其是地方政府的财政收入过度依赖房地产经济，虽然获得了短期快速的增长，但是在房地产经济疲软以及房地产泡沫日益增加的现实条件下，城市经济的增长模式亟须突破。第二，面临城市经济结构转型的巨大压力。从当前产业发展的趋势看，世界经济已全面向服务经济转型，服务业日益成为国际分工和产业价值链的重要环节，成为国际经济合作与竞争的核心领域。大力发展服务经济，加快服务业对外开放，成为城市经济发展和产业结构转型升级的重要方向。但是，我国当前仍有不少城市工业经济比重较大，特别是钢铁、玻璃、光伏等过剩产能在一些城市占据主导地位，城市经济转型压力较大，城市更新特别是老旧工矿区的更新面临较大压力。第三，面临土地城镇化与人口城镇化失衡的压力。当前，我国土地城镇化快于人口城镇化，城市新区无序蔓延，出现了很多“空城”“鬼城”，城市更新一方面要面临加快推进城市新区产城融合发展、加快在城市新区聚集人口和产业的挑战，另一方面多数城市基础设施和公共服务设施相对集中在老旧城区，也面临老旧城区高地价、高房价的挑战。

在此背景下，英国城市更新给我国城市发展带来的启示，主要集中在以下四个方面：第一，以可持续发展观以及和谐社会为核心指导思想。从英国的城市更新分析可以看出，任何阶段的城市更新都是在一定的主导思想支配下做出的一系列政策选择，不同的理念会产生不同的更新内容、更新对象、更新手段、更新范围以及更新的配套措施，进而更新的结果也就大相径庭。我国推进城市更新，要以可持续发展观以及和谐社会的构建为指导思想，在主导价值理念的指导下做出科学合理的政策行为选择。第二，坚持多元化的目标导向。城市更新的目标是多元的，不仅仅是纯物质的更新方式，它必然涉及人文以及社会情感等因素，在更新改造的过程中，要重视城市的多样性、重视对历史脉络的保护、重视人本关怀。第三，建立系统化的配套支持系统。城市更新是一项复杂的系统工程，涉及利益主体广泛而复杂，因此，要建立一套系统化的政策支持系统，包含财政支持体系、税收支持体系、借贷支持体系、拆迁补偿安置体系、法律法规支持体系等，协调不同利益主体的利益关系，减少城市更新的阻力。第四，市场化的资金投入渠道。资金保障是城市更新的最重要物质基础。采取多种方式吸引市场资金投入城市更新，如设立专项基金、制定财政税收激励措施等，特别是针对城市更新地区的开发商、投资商和居民制定奖励措施，同时制定具有可操作性的法律法规保障投资人权益，推动城市更新。

四 中英在城市更新合作方面的切入点

中英两国在城市历史文脉保护、公众参与等方面有许多共同点，在城市更新方面也有许多切入点。第一，探讨如何更好发挥政府作用。总体来看，英国的模式为中央干预、地方参与，中国已经实施的模式是中央指导、地方主导。但是，政府都在城市更新中发挥了重要作用。例如，中国可以借鉴英国成立城市开发公司地方合作董事会的模式，促进城市更新的进程。城市开发公司地方合作董事会通过投标获得资源，并由中央政府监督。城市开发公司地方合作董事会有责任根据社区的需要分配资金，在商业开发、物质更新计划、住房和交通设施提升、企业交通条件的改善等方面可以获得城市更新的资金。第二，探讨如何更好推动公众参与。我国和英国相比，城市更新改造中公众参与机制很不完善。从政府管理部门、私人部门到广大人民群众，普遍缺乏公众参与的理念，缺乏对公众参与的内涵、价值观、机制和行动力的正确认识，整个社会还未形成公众参与的文化。与城市更新有关的政府部门和企业部门对各自的资讯过于垄断，对许多应该释放的资讯不及时发布，相关非政府组织、社区组织和广大民众往往由于不能及时得到相关资讯，无法真正有效地参与到城市更新中。在很多情况下。作为城市更新改造的利害关系人的本地居民和社区组织并没有被给予平等的合作伙伴地位，甚至被排斥在外，这是在拆迁中严重损害居民利益的事件时有发生的重要原因。因此，在中英合作中必须借鉴英国公众参与的经验。第三，探索如何更好获取资金。对于具体的城市更新项目而言，资金的支持是实现城市更新的关键。相对而言，英国在这方面的经验较为丰富。英国成立的城市开发公司，是中央政府财政支持的相对独立机构。同时，中央政府还成立多种相关的基金来支持城市更新。还设立了城市挑战基金，用于支持地方政府与志愿组织、其他公共部门和私人部门进行合作的城市更新项目。我国要在资金杠杆鼓励城市更新方面加强与英国合作，通过设立各种城市更新的基金来鼓励某些城市更新方式。第四，探讨如何更好保障规划的权威性。科学的规划，没有法律保障，也不能够得到贯彻落实。要借鉴英国以文化导向进行的城市更新的立法工作，尽快制定一系列的法规，并根据新情况继续完善和增加法规，力求建立完备的城市更新的法规体系。

参考文献

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（作者系河南省社会科学院城市与环境研究所副研究员）