二 中国的国际关系研究与外交政策制定

在梳理完中国国际关系学界的争鸣议题、特点、进步及不足后，我们再来看一看中国的国际关系研究与外交政策制定之间的关系，或者说，梳理中国的国际关系学界与政府之间的互动模式。研究这一互动模式的意义有以下两点：一是有助于外界观察中国外交政策的变化。如果我们能了解中国外交方面的政学关系，将在一定程度上弥补外界在观察和研究中国外交时所遇到的资料上和信息上的困难。二是对于中国国际关系学界来说，了解这一模式将有助于学者摆正研究心态，不必刻意追求自身研究的政策意义。

（一）学术研究与政策制定之间存在脱节现象

对于中国国际关系研究与外交政策制订之间的互动，中国学者此前也有关注与讨论。2009年6月27～28日，北京大学国际战略研究中心以“国际问题研究的学术性与政策性”为主题举办了一次青年论坛。与会者围绕“国际问题研究中的理论与政策”和“中国国际问题研究的发展方向”两个议题，对学术研究与政策制订之间的关系、存在的问题及解决的思路等问题进行了讨论。

总的来说，与会者都承认，中国的国际问题研究中学术研究与政策制订相脱节的现象由来已久。中国国际问题领域的学术研究脱离现实、落后于政策的症结在于：国内学术研究总跟在西方特别是美国学术界之后，缺乏创新；政策研究存在低水平重复现象，又往往被西方设定的议题牵着走；学术研究存在“问题意识缺失”现象；相当一部分有意参与政策研讨的学者缺少相关政策资料及参与渠道和机会；虽然国内舆论环境大有改善，但“政治禁忌”问题仍然不时困扰学者。

对于如何解决上述症结的办法，与会者观点各异。总结来说，主要有以下几种：一是构筑中层理论以适应政策需要，而所谓的“大理论”对政策的适用性较差；二是“多研究些问题，少谈些主义”，特别是要把大问题分解成小问题，研究一些具体的、细节的政策问题，同时要加强对中国国情的深入了解；三是学者要掌握政策咨询的诀窍，弥合学术研究和政策研究的差距。

学术研究和政策制订之间的脱节现象不仅出现在中国，也出现在国际关系学最发达的美国。美国国际关系学者对这一现象进行过较深入的研究与反思。比如，哈佛大学的斯蒂芬·沃尔特（Stephen M. Walt）教授指出，在美国，大量的国际关系学术著作不能为决策者提供帮助，主要原因有三点：一是美国学界的体制不鼓励青年学者研究政策类问题；二是决策者没有时间去了解各种理论模型；三是决策者需要问题的准确原因和具体对策，而学者只能给出问题的总体趋势。一些美国学者已经注意到这个问题，对此进行了深入的分析，并提出了改进建议。总的来说，他们认为学术界和政策界都对这一脱节现象的形成负有责任，但更应反思的是学术界。

中美两国的国情有较大差别，因此拿美国国际关系学界的情况与中国国际关系学界直接对比可能有一定的风险。中国国际关系的研究人员和专业期刊的分化现象不如美国那么严格和固定。比如，在美国，大学教授和智库研究员是两类不同的研究人员，前者被称为学者（scholar），而后者被称为分析家（analyst）。大学教授被认为是学术界的成员，而智库研究员不被认为是学术界的成员。因此，所谓理论与政策的脱节是指大学教授的研究成果不能为决策者所用。而美国智库对政府决策的影响是很大的。智库可以为决策者提供新思维、新方案、新议程，为政府提供专业人才，为官员和专家讨论政策提供平台，充当政府现行政策的诠释者、风向标和试探器，并成为沟通政府和民众之间的桥梁。

在中国，大学教授和智库专家等通常都被称为学者，他们共同构成中国国际关系学术界。中国外交决策总的来说保密性比较强，外界很难管窥一二，即使某些政府部门下属的研究所，普通研究人员恐怕对重大决策的酝酿与出台也难有耳闻，研究人员通常也没有机会深度参与外交决策。中国的国际关系专业期刊虽然有一定的分化，比如《现代国际关系》和《国际问题研究》通常只刊发政策类文章，但不少偏重理论文章的期刊也会刊发一部分政策类文章，另一些期刊还把兼具理论性和政策性作为该刊的特色。基于中国国际关系学界的现实情况，本文在分析学术研究与政策决策之间的关系时并不区分学术成果来自大学教授还是智库专家，而来自这两个领域的研究人员都会发表中国意义上的“学术成果”。

（二）中国外交政策的调整与学术研究：谁主谁从？

自冷战结束以来，中国国际关系学界对重大国际问题和重大政策的观点从来就不是铁板一块，而是存在至少两种甚至多种观点。那么这种观点分歧与重大外交政策调整之间存在何种互动关系呢？比如，当习近平主席在2013年10月召开的周边外交工作座谈会上提出今后中国外交的主基调是“奋发有为”时，中国国际关系学界的主流观念仍是要坚持“韬光养晦”，只有少数人主张放弃“韬光养晦”。那么，我们可以判定中央是吸取了少数派的观点而做出了政策调整吗？当中央的新政策（判断）与学界主流观点不一致时，后者对前者的牵制作用是什么呢？

本书的核心观点是：第一，中国政府推出的新政策塑造学界的争鸣主题，并在一定程度上导致学界新主流派的形成；第二，学界的作用在于它内含不同的理论、观念和建议可供决策者挑选；第三，如果新政策与部分学者所持观点一致，那不是这些学者主动影响了决策者，而是决策者因有意改变政策而主动选择这些学者的观点证明新政策（判断）的合理性；第四，与中央不一致的观点即使在学界是主流也影响不了政策转型，但是它会对人们对新政策的理解与执行产生直接或间接的阻碍作用。总的来说，中国决策者对学者的影响力要大于学者对决策者的影响力，我们可以将之称为“政主学从”模式。

为什么中国会出现这种“政主学从”模式？首先，这是由中国外交决策的特殊性决定的。从新中国成立到改革开放以前，中国外交曾长期奉行小团体决策+专业精英主义模式。周恩来总理曾说外事无小事，言下之意就是非经专业培训和专门训炼的人不得言及更不能参与外交工作，而且中国政府为外交和外事工作部门制订了严格的工作程序和保密纪律，这导致中国的外交决策和外交运作高度集中、封闭，圈外人难以管中窥豹。改革开放30多年来，中国政府部门的开放度有了较大提高，外交和外事部门的开放度亦有所提高，比如外交部和商务部都建立了专家咨询委员会，外交部等部门还不定期与学者就专门问题进行对话交流，外交部还定期举办“蓝厅论坛”，等等。但总的来说，这些部门的开放度相比经济部门而言还是比较低的。圈外人能了解到的事件信息、数据信息和背景信息量都比较少，这导致学界对中国外交决策和执行的研究非常困难，因此多数学者所做的政策研究和争辩的政策议题与决策层的考虑差距较大。因此，新政策（判断）一经推出就会对学界造成强烈的冲击，促使学界产生争鸣和分化。

其次，这是由中国国际关系学界的发育程度决定的。国际关系学在中国是一个发育很迟的学科。应当说，它真正的发展始于20世纪80年代，距今不过30余年。虽然经过艰苦努力，中国国际关系学取得了长足的进步，但与美国等世界先进国家相比，中国学界的专业化水平和学术水平均有待于提高。如上文所述，中国国际关系学界并不严格区分大学学者和智库专家，再加上中国缺乏足够的具有相对独立性的国际关系类智库，这导致中国大量国际关系学者对政策类议题高度甚至过度的关注。另外，中国知识分子大多有热衷于参政议政的倾向，这又加剧了各方学者和各个机构努力向政府兜售自己的观点，以及努力把自己的观点解释为与政策具有一致性的倾向。我们可以做一个反事实推理。假设中国国际关系学的发展水平与美国一致，那么绝大多数身处大学的国际关系学教授不会涉足政策辩鸣，而智库专家则会与政府部门深度互动，那么“政主学从”的程度将得以减弱。

如果在政学关系中，政府占据主动和重要的地位，而学界的作用相对被动和次要，那么研究学界的争鸣又能告诉观察者什么呢？我们认为，分析学界的争鸣可深入理解中国的对外政策调整。政府政策调整后，多数学者发表的文章是解释新政策合理性的，而少数学者会持批评意见。那么，根据文章观点的分歧可以看出新政策在学界引起的争论焦点是什么，从而反映出政府政策调整的主要内容是什么。对于不同观点进行分类辨析，则可以看出中国学界的变化，从而可以分析中国国际关系学界的思想与政策之间的关系，甚至可以观察中国思想界的一些变化。就研究方法而言，多数研究是把学界的各类观点当作自变量，分析学界思想如何影响政府的政策，而本书是将学界争鸣当作因变量进行研究，这是本书研究方法上的特色。通过分析学界争鸣来反观政府的外交决策，可以取得更多意想不到的学术成果。

在本书研究的十一次争鸣中，有九次与外交政策调整有或重或轻的关联。本书采取将学界争鸣与外交政策调整相对比的方法来观察中国的政学互动模式。近30年来中国外交政策的调整不止九次，中国国际关系学界的争鸣也不止九场，但这九次调整和九场争鸣的重要性不言而喻，分别涵盖了时代主题、国家利益、国际格局、外交目标和外交原则等方面，显然涉及中国外交战略的全局和发展方向，因此具有非常强的典型性。

最后，本文将对比四个方面内容：时间顺序、政府倾向、学界争鸣对政策的作用和争鸣结果。时间顺序是指政府决策在前还是学界争鸣在前。根据本文的观点，当政府决策在前时，学界的争鸣将难以对政府产生影响，即政府将不为学界争鸣所动。当学界争鸣在前时，政府决策可能与学界某派观点一致，并进而促使学界的分化。政府倾向是指政府的政策与学界观点的一致程度，理论上可分为不一致、部分一致、一致。学界争鸣对政策的作用可分为无作用、被采纳、部分被采纳。争鸣结果是指学界分化程度以及各派观点与政府决策的一致性程度，理论上可分为：形成主流派，并与政府保持一致；形成主流派，但与政府观点相反；无主流派，部分人与政府保持一致。根据本文以下的研究，这九次争鸣与九次政策调整的相关性关系可用下表来表示。

关于构建“中国学派”的争鸣和关于研究方法的争鸣事涉国际关系学科建设，因而与外交政策调整之间只有间接关联。但是，间接关联也有潜在的和长远的意义。构建“中国学派”争鸣的背后有很强的现实性，即崛起的中国如何与国际体系进行互动，并最终完成崛起进程。这个“大问题”其实由一系列对外政策背景非常强的“小问题”组成，包括中国如何处理与大国、周边和小国的关系；中国如何参与全球治理；中国如何承担国际责任、中国如何解决国际争端；中国如何构建或参与构建各领域（地区）的秩序，等等。解决好实际问题将为“中国学派”的最终形成提供坚实的现实土壤。

关于研究方法争鸣的结果可以适当运用到对外政策研究中去。方法是研究的工具，体现的是知识的运用方式和思维的运作方式。无论是纯学术研究还是对外政策研究，都需要在研究中体现合理性、严密性与可靠性。不可否认的是，有些研究方法的确在某些方面比另一些方法可以使研究更合理、更严密或更可靠。这就要求科研人员尽量多掌握几种研究方法，以适应不同研究课题的需要。