二 中国特色新型城镇化：产城融合综合改革提出的战略前提

（一）中国特色新型城镇化战略的提出

美国学者诺瑟姆（Ray M. Northam）通过对欧美各国城市化发展轨迹的分析，发现并提出了“诺瑟姆曲线”，形成了“城市化进程的阶段性规律”，指出随着时间的变化和推移，发达国家的城市化大体上都经历了类似正弦波曲线上升的过程，以拉伸的S形曲线发展（见图1－4），并将城市化进程划分为初期（30%以下）、中期（30%～70%）和后期（70%以上）三个阶段。初期阶段是城市化起步阶段，该阶段城市化水平较低，发展速度也较慢，农业占据主导地位。中期阶段是城市化加速阶段，人口向城市迅速聚集，城市化推进很快。随着人口和产业向城市集中，市区出现了劳动力过剩、交通拥挤、住房紧张、环境恶化等问题，同期会出现郊区城市化现象。后期阶段是城市化成熟阶段，此时城市化水平比较高，城市人口比重的增长趋缓甚至停滞，有些地区可能会出现逆城市化现象。

和诺瑟姆城镇化研究过程中的S形曲线发展态势相对照，结合新中国成立以来历年的城镇化比率发展数据，2015年中国的城镇化率为56.1%，可见，目前中国的城镇化正处于诺瑟姆S形曲线中后期的加速发展阶段。但目前我国的城镇化水平不仅远低于发达国家，而且低于世界平均水平。世界银行的数据显示，2014年中国城镇化率为54%，同期美国、英国、德国、法国的城镇化率分别为81%、82%、75%和79%，同为金砖国家的巴西和俄罗斯是85%和74%，亚洲的韩国和日本分别为82%和93%，中国仅比泰国和印度高。城镇化发展水平偏低，制约着我国国内需求的扩大，影响着产业结构的升级，也是区域经济发展不协调的重要原因。

在1996年我国城镇化率首次超过30%、城镇化步入快速发展阶段后，中央提出实施城镇化战略，并调整部分限制和不利于农民进城的政策因素；党的十六大报告首次提出“走中国特色的城镇化道路”; “十一五”规划提出坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化；“十二五”规划提出，坚持走中国特色城镇化道路，科学制订城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。2011年，我国城镇化率首次超过50%，城镇化进入快速发展阶段的后半场，随后中央提出要走中国特色新型城镇化道路。党的十八大报告明确要求，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，明确提出了“新型城镇化”概念。

2013年3月，李克强总理在江苏考察时指出：“城镇化要有产业作支撑，实现产城结合。进城的农民有就业能创业，生活就会安稳，城镇化就能走得更扎实。”2013年12月，中央城镇化工作会议明确阐释了城镇化对现代化建设、“三农”问题、区域协调发展、产业转型以及全面建设小康社会等的作用、影响和现实意义，提出了推进城镇化的六大任务。国务院关于城镇化建设工作情况的报告也指出“坚持产城融合，繁荣城镇经济，加快产业转型升级和服务业发展壮大，统筹产业功能和居住功能，促进城镇化与工业化、信息化良性互动”。

2014年3月，国务院印发了指导全国城镇化健康发展的宏观战略性规划——《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，其中明确提出，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，强调严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延。因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因，确需规划建设新城新区，必须以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划，严格控制建设用地规模，控制建设标准过度超前。统筹生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划建设，推进功能混合和产城融合，在集聚产业的同时集聚人口，防止新城新区空心化。加强现有开发区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。

党的十八届三中全会《决定》进一步要求，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。2015年12月中央召开了城市工作会议，随后，中共中央、国务院于2016年2月发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。

2015年12月召开的中央城市工作会议是新中国成立以来的第四次城市工作会议（见表1－1），其内容蕴含了未来中国城市发展应追求的内在逻辑与战略指向，即遵循“善智”（Good Wisdom）：城市规律的科学认知→树立“善志”（Good Vision）：发展愿景的长久共识→重塑“善秩”（Good Order）：空间秩序的良好耦合→提升“善质”（Good Quality）：城市品质的人本永续→推动“善治”（Good Governance）：城市治理的多元和谐，最终服务与支撑于国家治理现代化大局。1949～2030年中国城镇化的演进与跨越如图1－5所示。

2016年3月国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调，新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力，紧紧围绕新型城镇化目标任务，加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力，制定完善土地、财政、投融资等配套政策，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。《意见》提出，编制实施一批城市群发展规划，优化提升京津冀、长三角、珠三角三大城市群，推动形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。《意见》要求，因地制宜、突出特色、创新机制，充分发挥市场主体作用，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第八篇“推进新型城镇化”，以加快农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、建设和谐宜居城市、健全住房供应体系、推动城乡协调发展等五章的内容对“十三五”时期新型城镇化建设做出了系统全面部署，提出了“三个1亿人”城镇化，新生中小城市，特色小城镇，智慧城市，绿色、森林城市，海绵城市，地下管廊（网），美丽乡村八项新型城镇化建设重大工程。在“优化城镇化布局和形态”部分，规划纲要提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。

可见，新型城镇化已经得到国家前所未有的高度重视，正如李克强总理所言，“新型城镇化是关系现代化全局的大战略，是最大的内需潜力所在，是最大的结构调整，事关几亿人生活的改善”，新型城镇化将成为推动我国经济社会发展的重要动力。“十三五”时期，总体上城镇化将呈现快速发展的基本趋势，工业化正处在一个转型提升的重要阶段，我国将处在由工业化主导向城镇化主导的转型和变革的历史时期。从我国的现实看，工业化将进入发展中后期，未来我国城镇化在工业化的推动下将继续维持较快发展势头。未来5年，我国城镇化率的年均增长约在0.8～1个百分点，至2020年，城镇人口增长3.26亿，城镇化水平将达到并超过60%。

（二）新型城镇化的时代内涵

新型城镇化有别于传统城镇化，是对传统城镇化的修正与优化，既体现了问题导向，是对城镇化关键节点凸显出的深层问题的历史反思；又体现了与时俱进，是对创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的深刻把握。中国特色新型城镇化是以人为核心的城镇化，是空间、规模、产业三大结构统筹的城镇化，是规划、建设、管理三大环节统筹的城镇化，是改革、科技、文化三大动力统筹的城镇化，是生产、生活、生态三大布局统筹的城镇化，是政府、社会、市民三大主体统筹的城镇化。具体而言，主要体现在以下几个方面。

第一，城镇化与新农村建设协调推进。一些国家的经验表明，在城镇化快速发展过程中，如果农业、农村和农民问题没有解决好，极易落入“中等收入陷阱”。2013年7月习近平总书记在湖北考察时强调，即使将来城镇化率达到70%以上，还会有四五亿人在农村，农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。在城镇化快速发展阶段的后半场，必须加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

第二，大中小城市和小城镇协调统筹。学术界对究竟应该强调城镇化还是城市化，有不同意见。一种意见认为，应把发展中小城市特别是小城镇作为我国推进城镇化的重点，对大城市的规模应严加控制。持这种观点的人往往用德国的情况来印证自己的观点。德国城镇化率达到74%，共有大中小城市2065座，但人口超过100万人的城市只有3座，82%的城镇人口居住在10万人以下的中小城镇。另一种意见认为，应该发展大城市，大城市产业集聚度、资源要素利用效率高，而且也有助于降低物流成本。持这种观点的人往往以日本、韩国为例，用东京都市圈和首尔都市圈所聚集的人口、GDP规模来论证自己的观点。我们认为，无论大中小城市，还是小城镇，都有其存在的逻辑。要坚定不移地推进大中小城市和小城镇协调发展，通过城市群这种形态，把大中小城市和小城镇有机联系起来。要抓住城镇化处于快速发展阶段的历史机遇，充分挖掘城镇化蕴含的巨大需求潜力，为经济的持续稳定发展提供接续力量。推进城镇化，妥善解决产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要问题，是个系统工程，不能盲目追求城镇化率的提高，应把产业发展和就业增加放在突出位置，注重提高城镇化质量。

第三，集约、智能、绿色、低碳发展。强调集约，意在改变以往那种土地城镇化快于人口城镇化、土地资源利用率不升反降的局面，在城镇化快速发展阶段的后半场要注重提高土地的集约程度，发展紧凑型城市。强调智能，是同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的必然要求，要大力促进信息化与城镇化深度融合，提高城市运转和治理的信息化水平。强调绿色，就是要建设生态宜居城市，解决好空气污染等城市病，提高生活质量和幸福感。强调低碳，就是要从建筑到交通出行，都必须节能减排、降低消耗。

（三）新型城镇化的发展态势及转型发展

以《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》为转折点，以1992年邓小平南方谈话为起点，以2033年我国人口数量将达到最高峰为终点，我国城镇化的快速增长大致可以分为前后两个20年：前一个20年时间段为1992～2013年，经济主要呈现外向型、外延式的增长，空间发展以增量拓展为主；后一个20年时间段为2014～2033年，经济将主要呈现内需型、内涵式的增长，空间发展将呈现增量、存量的平衡发展。走中国特色的新型城镇化道路，是实现我国城镇化健康发展的必由之路。推进中国特色的新型城镇化，提高城镇化的发展质量和水平，必须把握我国城镇化的发展态势，遵循城镇化发展的基本规律，改变过去传统粗放的城镇化模式，进一步推进城镇化的转型发展。为此，需要注意以下几个方面的问题。

第一，更加注重发展理念的“以人为核心”。坚持“以人为核心”是中国特色新型城镇化的核心理念。推进新型城镇化，必须以“人的发展”为主线，避免过去那种把城镇化等同于城镇建设、土地开发的简单逻辑，而要重视城乡居民在城镇化过程中的主体地位，切实做到以人为本，实实在在地解决城乡居民关心的现实问题。一方面，要加快推进城镇常住外来人口的市民化进程。据统计，我国目前城镇人口中的外来常住人口有2.5亿人，他们还不能平等享有与户籍人口同等的社会权益和公共服务，需要进一步深化落实户籍制度改革措施，加快完善相关配套政策。另一方面，要注重在城镇化过程中提升城乡居民的生活品质，加快推进基本公共服务均等化，完善社会保障制度，解决影响百姓生活的教育、医疗、住房、养老等问题。

第二，更加注重发展目标的综合性。传统的城镇化模式以经济要素的空间配置为核心，注重城市的空间扩张和经济增长，较少考虑社会、文化、生态、环境等要素。新型城镇化需要考虑各类生产要素在特定空间集聚对区域发展的影响，从社会进步、经济发展、资源利用、环境保护和城市建设方式等多角度选择科学合理的城镇化模式。推进新型城镇化，必须兼顾经济效益、社会效益、环境效益以及城乡和区域的协调，综合考虑人口、空间、经济、社会、文化、生态、环境等各方面的发展要求，力求在城镇化过程中实现“生产、生活、生态”空间的合理布局，实现区域经济、社会和生态环境的全面协调发展。应当避免把城市规模等指标作为城市规划发展的目标，而应强调农业转移人口市民化、基本公共服务水平、城镇环境质量等指标，真正体现“以人为核心”的城镇化目标。

第三，更加注重发展过程的协调性。城镇化作为经济社会发展的产物，不单纯是人口转移和城市建设的问题，而且涉及经济社会发展中的各种关系。过去传统的城镇化模式偏重城市建设，过分关注城市经济的增长，难以协调城镇化过程中城乡关系、经济与社会发展的关系、城市发展与资源环境的关系、城镇规模结构的关系等各种矛盾和问题，面临着城乡差距过大、区域发展失衡、资源短缺、环境污染、生态恶化、社会分层等一系列发展难题。推进新型城镇化，要注意协调城镇化发展中的各种关系，重视城镇化与人口、空间、经济、社会、资源、环境等方面的相互适应，统筹城乡和区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展。

第四，更加注重城市发展的系统性。城市的发展过程包括规划、建设、管理三大环节，新型城镇化要求提高城市工作的系统性，特别是要改变“重建设、轻管理”的做法。过去我国的城市发展方式是粗放式的。城市规划重在拉大城市的规模布局，且随意性大，存在“换一届领导、改一次规划”的现象，缺乏精细化的城市设计。城市建设重在做大城市规模，重新区开发、轻老城改造，重“高、大、上”的标志项目、轻“接地气”的社区服务设施。城市管理的能力和水平与城市发展的要求不匹配，近年来日益显现的“城市病”在很大程度上是由城市管理水平的低下造成的。提高城市管理水平是转变城市发展方式、提高城镇化质量的必需。推进新型城镇化，要更加重视城市管理和服务，不断提高城市管理的能力和水平，加强城市管理的精细化；要创新城市治理方式，引导和鼓励企业、社区、居民、社会组织等各类主体，通过各种方式共同参与到城市的规划、建设和管理中，实现城市治理模式的转变。