三 产城分离：产城融合综合改革提出的现实背景

产城融合的提出与我国城镇化的快速发展、开发区的建设和住房制度改革三方面因素密不可分。在城镇化发展方面，1978年到2012年我国城镇化水平从17.92%增加到53.73%，每年城镇化水平提高超过1个百分点。城镇化快速发展的重要途径就是城市实体地域的空间扩张，从而产生城市生产空间和城市生活空间的再组织问题，新区、新城、工业园和大学城等空间形态不断外拓，这就难免会出现产城分离的问题。在开发区的建设方面，伴随着改革开放之后世界资本的流入，工业化成为推动我国经济发展的引擎，在此过程中开发区和产业园成为招商引资的空间载体。随着开发区的大规模建设，其功能结构单一、产业结构单一、与区域经济关联度低、与就业和消费人群脱节以及企业根植性差等诸多问题不断显现。开发区在经济上的重要贡献固然十分重要，基于经济发展单一目标而形成的孤岛经济则成为产城分离的重要根源。在住房制度改革方面，随着我国土地供给制度由无偿划拨向有偿使用制度的转变以及商品房制度的施行，居住区的郊区化已经成为城市空间扩张的重要动力。由于房地产开发在土地承租能力方面远大于工业用地，其区位选址和空间扩张方向也与工业区和工业园有很大的差异。

（一）产城分离的表现

1．“有产业无城镇”的产城分离

产城分离的首要表现就是部分地区出现的“有产业无城镇”的发展状态，其对产城融合发展带来极为不利的经济后果。没有城镇依托的产业，即便再高端，也是空转运行。20世纪80年代，美国率先建立的高新区、产业区的运营模式在推动经济发展方面取得了显著成效，各国开始纷纷效仿。20世纪90年代初，伴随着改革开放的加速推进，我国也掀起了高新技术开发区和产业园区建设的高潮。从第一批国家级开发区设立开始，我国开发区发展至今大体经历了四个阶段：1984～1990年的早期发展阶段；1990～2000年的全方位开发阶段；2000～2005年的调整反思阶段；2005年后的成熟阶段。与之相伴随，开发区与城市互动可以分为五个阶段：城区产业空间的产生和集聚；郊区产业空间的兴起；城区产业空间的更新迁移；郊区产业空间的发展壮大；城区与郊区互动发展。与此同时，大学城、行政中心、城郊居住区等多种新型城市空间不断涌现，并逐步在城市与区域发展中承担起推动器的作用。

随着我国经济总量扩大以及全球产业格局调整的深入进行，单一功能集中于城市外围的新区建设模式也逐渐暴露出诸多问题。一方面，开发区、高新区、产业区等城市新区功能的进一步提升与发展受到限制，如产城分离造成的职住不平衡、生产服务与生活服务设施缺乏、“空城”与“睡城”，以及城市交通拥挤、潮汐式交通等问题；另一方面，越来越多的开发区、高新区、产业区开始通过发展高附加值的高端制造业、现代服务业，实现产业转型、结构优化，抢占新一轮经济高地，这些位于产业链高端的产业门类对产业区内的综合服务功能也提出了更高的期望。在此过程中，由于城乡二元户籍制度的制约，由中西部流向沿海地区的大量劳动力资源并没有在城镇落户，而是直接居住在生产区，导致生活区域和生产区域叠加，流入劳动人口也没有成为真正的市民以实现身份的转化，形成“有产业无城镇”的局面。在这种发展状态下，由于缺乏空间支撑载体，外加社会稳定性的缺失，产业升级的内在动力就会相对薄弱，产城融合发展也就更加困难。

2．“有城镇无产业”的产城分离

产城分离还表现为诸多区域所出现的“有城镇无产业”的发展格局，在某种程度上成为产城融合发展的“倒逼机制”。已有的理论和实践证明，没有产业支撑的城镇，即便再漂亮，也都是空城。在我国传统的城镇化进程中，由于对城镇化概念的理解错位和“唯GDP政绩观”的存在，多数城镇大搞房地产开发、新城建设及华而不实的政绩工程、形象工程等，从表面而言的确是城镇化了，但就内部运行机制来看，由于缺乏产业的支撑和配套，“空城”“鬼城”“睡城”等被动城镇化现象不断涌现。学术界通常以城区人口与建成区面积的占比来计算一个城市成为“鬼城”或“空城”的可能性。比如，一个城市的建成区面积为100平方公里，按照占用地标准，城区人口应该为100万人；如果目前该城区低于50万人，就可能沦为“鬼城”“空城”。有学者根据成因将“鬼城”分为衰落型“鬼城”、规划型“鬼城”等类型，其中规划型“鬼城”又分为规划超前型“鬼城”、规划滞后型“鬼城”和房地产型“鬼城”。“空城”“鬼城”“睡城”等被动城镇化现象导致我国部分城市债务风险偏高、金融风险加大，为城镇发展带来潜在的威胁甚至危机。

3．产业和城镇发展均存在问题

与此同时，产业发展自身也存在各种弊端：产业区的空间形式仍以资源要素和经济要素为主，忽视生活空间；用地结构缺乏系统性规划，利用效率明显偏低，浪费现象比比皆是；功能结构相对简单，空间布局缺乏合理性；等等。与产业发展相类似，多数城镇的功能薄弱，对区域经济发展的带动力和整合力不强，导致生产要素市场发育不足，特别是在公共产品供给与产业区发展需求不匹配的前提下，城镇功能更显得乏力。产业发展内部和城镇内部存在的各种问题及两者关系的不匹配所带来的种种弊端，不仅不能为产城融合发展提供正能量，还阻碍着产城融合的高度实现，这不是城镇化发展所追求的理想模式。

可见，产城发展关系的严重不平衡或者产城布局空间上的不统筹是导致产城分离的主要原因。一方面，缺乏动态的“过程”思维，不能正确地对城市自身所处的发展阶段、发展特点和产城演变关系进行分析，不能实现产城时间维度的整体协调，走入产城分离的误区；另一方面，缺乏正确的空间认知，不能合理统筹生产、生活、生态等功能区布局，导致产城分离，造成城市发展效率低下。

（二）产城分离的深层原因

1．城镇化发展高速低质，消费型经济增长动力难以充分释放

自改革开放以来，我国城镇化以年均1%的增长速度快速推进，是世界上城镇化率增速最快的国家之一。但必须清楚地认识到，当前以常住人口为统计口径的城镇化率，仅仅体现了我国城镇化规模与速度等数量方面的内容，在某种程度上统计学意义甚于实际意义，对城镇化的质量与内涵反映得还远远不够。

我国的城镇化率在一定意义上是一种“名义城镇化率”，发展速度也是一种“名义速度”, “半城镇化”现象突出，城镇化发展长期处于高速度和低质量状态。我国城镇人口也包括在城镇居住超过6个月及以上的外来务工人员，这部分常住人口的主体是农民工，数量达到2.34亿人左右。受现行户籍制度及其相关制度安排的限制，农民工基本享受不到捆绑在户籍制度上的医疗卫生、子女教育、社会保障等诸多福利待遇，虽然农民工进入城镇的空间范围，但始终没有摆脱长期以来对土地的人身依附关系，土地至今依然是农民工的最后保障，农民工自身对所居住的城市没有归属感，没有实现真正意义上的居民身份转换，对经济社会的和谐稳定与健康发展造成重大隐患。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的数据显示，自1978年以来，我国常住人口城镇化率一直高于户籍人口城镇化率，并且呈现日益扩大的趋势。2012年常住人口与户籍人口的城镇化率分别是52.57%和35.33%，相差17.24个百分点；2013年常住人口与户籍人口的城镇化率分别是53.7%和35.7%，相差18个百分点；2014年常住人口与户籍人口的城镇化率分别是54.77%和35.90%，相差18.87个百分点。这主要是由于“逆城镇化体制”未被打破，即以往存在的城乡二元结构尚未化解，大规模农民工进城后在城市内部又形成了所谓的“新二元结构”。农民工是当前城镇化高速度、低质量发展中形成的庞大特殊群体，尽管生活在城市，但在教育、医疗、卫生、就业、住房等方面都得不到应有的保障，这导致大量农民工始终不敢消费和不能消费。他们生活在城市，但根基在农村；就业在城市，但户籍在农村；收入在城市，但积累在农村，因此难以和谐融入城市社会，仅仅实现了从农村到城市的“地理迁移”，而无法完成实质性的“社会迁移”，他们渴求的城市型消费受到严重制约。数亿的“候鸟型”农民工长年辗转于城市与农村之间，处于城市的边缘、产业的边缘和体制的边缘，造成了留守儿童、留守妇女、留守老人的农村空心化现象，牺牲了三代人的幸福。可见，数亿农民工对经济社会的消费贡献、对社会公共服务以及对居住设施的巨大需求都没有被充分释放出来。

因此，推动城镇化的转型发展、提升城镇化质量，是“十三五”时期中国城镇化必须面对的首要问题。正如《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》所提出的，“随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”。这既是解决中国城镇化问题的必然选择，也是城镇化发展的趋势使然。梳理世界各国城镇化发展的一般经验发现，在城镇化中前期，通常城镇化更多地表现为数量规模扩张的外延式发展，此时也积累了大量的社会、经济和资源环境问题；成功实现现代化的国家在城镇化的中后期，都经历了城镇化由规模扩张到质量提升的转折，城市发展更注重完善城市功能、提高居民生活品质、保护生态环境和推动产业升级；一些国家则因未能实现转型发展而陷入“中等收入陷阱”，虽然城镇化率很高，但社会矛盾重重、产业升级停滞、人民收入增长缓慢。中国城镇化整体上已进入城镇化中后期，推动城镇化的转型发展已势在必行，城镇化的重心亟待转向质量内涵式的发展模式。随着各种城镇化问题的不断累积，加快城镇化的转型发展已十分紧迫。在社会融合方面，2亿多农村转移人口难以融入城市，城市社会的二元矛盾已经显露。在城市建设方面，尽管中国城市没有形成大面积的贫民窟，但有1亿多人还生活在棚户区。在资源环境方面，土地资源短缺、交通拥堵、环境污染严重等问题日益突出。在财政金融方面，过度依赖土地出让和土地抵押的城市建设融资模式已经不能持续，所隐藏的地方债务风险已成为中国金融体系中最大的隐忧。在中国城镇化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾，在城镇化的中后期正集中爆发。转型发展是“十三五”时期中国城镇化面临的最大挑战，提升城镇化的发展质量是推进城镇化健康发展的重中之重。

2．人口城镇化滞后于土地城镇化，产业支撑并未同步跟进

我国城镇化建设长期热衷于扩大建设规模，特意拉大建设框架，进行低密度建设与开发，城市建成区和建设用地规模迅速扩张，土地城镇化远快于人口城镇化，城市土地扩张与人口增长严重不匹配。如2000～2012年，我国城市建成区面积总量增长77.45%，城市建设用地面积总量增长123.29%，而人口总量增长仅为17.79%。2000～2007年我国城市建成区面积年均增长6.46%，城市建设用地面积年均增长12.43%，而城镇人口年平均增长率仅为1.39%。2008～2012年，城市土地扩张有所减缓，城市建成区面积年均增长5.16%，城市建设用地面积年均增长4.77%，城镇人口年均增长也仅为1.34%。总体来看，2000～2012年，我国城市建成区面积年均增长5.96%，城市建设用地面积年均增长9.48%，而城镇人口年均增长只有1.37%。从图1－6可以看出，土地城镇化的速度远远高于人口城镇化的速度。之所以出现该状况，是由于以下两个方面的原因。

一方面，与撤县设区以及建设新城区等行政区划变动有关，如新城区规划面积动辄数百平方公里，高则上千平方公里，并且有些城市建设与本地产业基础和居民生活的需求相脱节，表面上看似高楼林立、蔚为壮观，但实际上城镇人口密度较小，产业支撑没有及时跟进，处于有城无业的萧条状态，经济缺乏生机与活力，这种投资驱动导致的“鬼城”现象造成了资源的严重浪费。

另一方面，据国务院发展研究中心调研报告显示，部分地区土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上，城市基础设施建设过分依赖土地财政，造成土地资源浪费与城镇粗放发展。地方政府只考虑土地城镇化带来的经济利益，并未考虑如何使产业稳步跟进和发挥其对城镇化的有力支撑作用，导致大量农村人口严重“被城镇化”。这种不符实际的快速城镇化导致“城中村”现象蔓延发展，被征地农民不能继续从事农业生产，从事其他行业又没有充足的就业岗位，无产业支撑的城镇化模式给城市社会治安和管理带来了巨大压力。“城中村”虽然被划入城市区域，但产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等仍然与传统农村相似，没有实现真正意义上的城镇化，它是城市建设急剧扩张与政府社会管理和服务水平滞后之间的矛盾所导致的一种特殊和暂时性现象。

（三）产城分离的历史和制度原因

从宏观层面来看，产城分离是我国增长主义和理性主义的城市发展理念导致的后果。在我国城镇化的过程中，政府在资源配置方面处于主导地位，政府有充分的物质条件左右城市发展模式和发展方向。同时城乡二元体制的制度约束加剧了土地城镇化和人口城镇化的脱节。伴随着城市规模的扩张，大量的农民工进城成为城市经济活动中的一员。但由于城乡二元体制附带的户籍制度、土地制度和社保制度等影响，农民工无法完整地融入城市，候鸟式迁徙成为农民工的常态生活。这一方面减少了农民工的可支配收入，不利于扩大消费；另一方面加重了城市本身就紧张的资源要素流动渠道，变相地提高了城市运行的成本，高企的房价或房租构成农民工在城市落户安家的障碍。户籍制度附带的社会保障缺失，令外来务工人员消费谨慎。这些因城乡二元体制而产生的诸多限制导致厂区或农民工集中居住区难以发展成为商业繁荣的生活之城。

从中观层面来看，产城分离是城镇化与工业化发展不协调的结果。中华人民共和国成立以来，我国实行赶超型工业化战略，走先积累后消费的发展道路。改革开放以来，我国工业化取得了巨大成就，无论是产业结构的多样化还是工业产值规模都有了较大增长，城市周边遍布各类产业园区，如高新区、经济开发区、保税区、物流园区、生态产业园等。但同时，城市规划和城市公共服务的配套往往具有一定的滞后性，客观上造成了工业化进程与城市化进程的不匹配，导致城市化滞后于工业化。产业园区的工人不得不在产业园区和具备较完善生活配套服务的城区之间往返，加剧了交通压力。

从微观层面来看，“唯GDP论英雄”的政绩考核机制，是研究产城融合需要正视的现实。在这种考核制度下，地方官员不仅直接面临土地制度附带的土地财政的激励，更受到了土地引资所能带来的政治激励的强烈诱惑。因此，地方政府在城市发展中出现了公司化的倾向，城市土地面积的扩大以及所附带的经济增长就成为政府的业绩指标。地方官员有足够的动力推动城市经济功能的片面发展而忽视其他功能的完善。2013年，中组部公布了新的地方领导干部政绩考核通知，其中强调不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，要加强对政府债务状况的考核，更加重视对科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等的考核，这在一定程度上改变了过去的“唯GDP论英雄”的政绩考核机制，使得地方政府更加重视社会公共服务和地方经济的长期健康发展。