第7章 发达国家和地区社会管理制度(4)

英国政府担负社会保障功能的主管部门主要是社会保障部及卫生部和教育就业部。其中社会保障部下设五个执行机构，管理国民保险福利、非缴纳性福利、与收入相连的福利以及战争年金等待遇政策和标准的制定；各种福利资金的筹集和预算；全国社会保障情况的信息收集、预测分析等。社会保障部在各区、郡、县市下设社会福利办事处，管理行政区域内国民保险金的缴纳、各种福利金的发放及必须进行收入调查津贴的支付。卫生部通过国民健康服务机构管理医疗保健服务，其服务机构包括14个区域性卫生局及众多的地方卫生机构。教育就业部负责就业指导、职业训练和职业介绍政策的制定。

（2）社会保障范围的全民化。英国社会保障项目多种多样，体系完整覆盖面广，涉及人民生活的方方面面。主要有社会保险、社会救助和种类繁多的专项津贴，以及作为社会保障重要组成部分的国民保健计划和个人社会服务计划。其中社会救助属国家的无条件帮助，直接与受益人的收入水平相联系，无须交纳费用，完全体现了国家对低收入阶层的关爱，也是人权保障的具体内容；除此之外，还有诸如贫困家庭子女就学午餐，儿童、青少年和老年人免费或低价乘坐公共交通工具等。英国社会保障与社会福利制度紧密联系，与教育、医疗和收入分配制度密切相关。在西方发达国家中，英国社会保障范围的全面性和保障对象的全民性非常突出，可以说英国社会保障是名副其实的“从摇篮到坟墓”的福利国家制度。

（3）社会保障制度的法制化。英国的社会保障制度起源于1601年颁布的《济贫法》，这也是世界上第一部具有社会保障性质的济贫法。它以法律的形式规定了救济贫民的社会福利措施，标志着英国社会保障制度的萌芽。第二次世界大战以后又以贝弗里奇社会保障计划为蓝本，颁布了《国民保险部组织法（1944年）》、《国民救济法（1945年）》、《家属津贴法（1945年）》、《国民保险法（1946年）》、《工业伤害法（1946年）》等一系列社会保障法案，形成了福利国家的基本框架。1965年通过的《社会保障法》对1946年保障法的内容做了大量补充和修改，现代英国社会保障以国家《社会保障法》为准绳，各类社会保障项目由国家以法律形式确定下来，任何部门须严格执行法律，以确保国民保障权利的实现。

二、英国的社会工作制度

英国社会工作作为一个重要的社会服务出现在第二次世界大战以后，在1945年至1975年间迅速发展壮大，发展的高峰期是20世纪70年代，英国政府出台的《地方政府社会服务法》规定在地方政府中组建各种社会服务机构，由中央政府和地方税收共同支持建立，提供住房、教育、休闲服务、图书服务以及个人社会服务等涉及范围非常广的多种社会服务。

1.英国社会工作的基本特点

英国的社会服务工作具有很强政府主导特点和公益性，由政府财政支撑的政府部门来聘用社会工作者向公众提供社会服务，受政府的管理和指导。地方政府设立特定的社会工作小组，聘请社会工作者担任专家成员，向儿童、老年人以及广泛流行的心理精神病患者提供专业化的服务。

英国90%以上的社会工作者被地方政府的公共服务部门聘用，其余的社会工作者绝大部分被志愿者组织聘用。随着社会工作者薪水的不断提高，一部分社会工作者的薪资基本与学校教师处于同等水平，而且优秀的专业社会工作者能够获得提升进入行政部门的机会，社会工作成为一个受到尊重认可且具有发展前景的职业。英国社会工作者协会是社会工作的专业组织，作为社会工作者的代言人，受到了政府与媒体的广泛咨询，具有一定的社会影响力，但规模较小，成员不多。

2.英国社会工作的主要领域

英国的社会工作涉及的领域非常广泛，基本上涵盖了社会生活的各个领域，主要领域是儿童社会服务、教育服务、司法服务、社区服务、养老服务等。

（1）儿童社会服务工作。社会工作旨在帮助照顾儿童、保护儿童、促进儿童与其父母的合作关系，培养发展儿童的兴趣爱好等，其中最重要的一项是保护儿童，社会工作者及其经费都集中在对儿童的保护责任方面，预防危害的发生及开发新的服务。国家规定社会工作者在提供儿童服务的过程中，不能惩罚儿童和虐待儿童，在护理儿童的过程中要考虑他们的意愿和情感，保护儿童的身心健康。

（2）教育社会服务工作。主要是向学生提供诸如服装和金融资助一类的福利服务，使贫困家庭能够送子女上学，并帮助解决影响学生精神方面的问题。社会工作者仅仅在学校内部开展工作，大部分学校都设有一种独立的乡村田园式的教育服务帮助体系，这种社会工作者主要是由一些具备专业知识的老师担任，其中有一部分社会工作者在经过受训后成为教育社会服务方面的专家顾问，能够提供很多富有创新性和针对性的个人教育帮助。

（3）司法社会服务工作。主要是指由管理缓刑工作的官员向法院提供的一般性司法社会服务，特别是提供离婚和婚姻纠纷方面的司法帮助。司法社会服务由缓刑管理机构来承担，比如向法庭提出预审报告，向行政长官和法官提供一些社会信息，促进犯人正确认识自己的犯罪行为防止再犯，帮助犯人在监禁前免予等候受审，以及帮助无固定生活方式的犯人建立新的生活方式等。同时缓刑管理机构还向犯人提供一些社会福利服务，比如为刑满释放的人恢复名誉。

3.英国社会工作的教育制度

英国是社会工作教育的发源地，始于1893年英格兰济贫院和慈善组织会社合作开设为期两年的“慈善训练”，成为社会工作专业教育的雏形，开创了世界上社会工作人才培养的先河。此后英国政府高度重视社会工作教育，不断探索社会工作人才培养的方式和社会工作学科专业的设置内容。“建立了社会工作研究导向的人才培养体系和社会工作实务导向的资格教育体系，并以1970年社会工作教育训练中央委员会主管英国社会工作教育为起点”形成了英国社会工作资格教育体系，走在了世界的前列。

1970年至1995年为英国社会工作初步职业化阶段，社会工作教育与社会工作职业资格相联系，向受过社会工作教育并通过考试的社会工作者颁发社会服务证书和社会工作资格证书。1995年至今英国的社会工作教育实现了高度的职业化，社会工作教育与社会工作职业资格融为一体，社会工作文凭取代社会服务证书和社会工作资格证书，所有的社会工作从业人员都必须持有社会工作职业资格证书。

英国社会工作人才培养体系分为社会工作实务导向人才和社会工作研究人才两个层次。实务导向的社会工作资格教育体系又分为本科层次和硕士层次，本科层次课程由学校与社会工作机构共同提供，实习占全部课时的50%，在毕业时可得到政府颁发的职业资格证书，取得从事社会工作的资格。硕士层次是实务导向的社会工作资格教育体系中较高的培养层次，社会工作专业的学生取得学士学位后，可以继续申请接受社会工作硕士研究生教育，毕业后将被授予社会工作硕士学位，从而具备最高层次的社会工作职业资格。实务导向的社会工作人才培养方式包括社会专业知识教育、社会工作实习和毕业论文三个部分。英国社会工作研究导向的人才培养体系目的在于塑造社会工作相关领域的学术研究型人才，涵盖硕士和博士两个培养环节，为社会工作的发展提供理论支持与智力源泉。

三、英国社会管理制度的借鉴与启示

英国的社会管理方式、社会保障制度和社会工作制度经过很长时间的发展完善，目前都已比较成熟，为我国社会管理制度的改革提供了很好的启示与借鉴。

1.提高社会管理的效率和公共服务的质量

借鉴英国的社会管理模式，在很大程度上就是按照“新公共管理”导向来改革政府的社会管理制度。引入顾客导向理念，提高社会管理的服务意识，按照公众的需求来提供公共服务和公共产品，采取以人为本的社会管理方式方法，建立服务型社会管理模式。通过市场化、社会化实现政府与市场、企业、社会来共同管理社会，将社会管理和公共服务从完全由政府部门承担转变为由政府、企业和非政府组织共同承担。在社会管理和公共服务领域，引入市场竞争机制，打破政府对社会管理和公共服务职能的垄断局面，缩小政府直接进行社会管理和提供公共服务的范围，增加企业和非政府组织参与社会管理和提供公共服务的渠道和机会。逐步放开电视、通讯、金融、电力、石油、市政、环卫、医疗卫生、教育就业等公用事业的经营权，通过市场化和社会化的运作，引入私营企业的资金、技术和管理方法，以及非政府组织的力量，从而降低政府社会管理的成本，提高政府社会管理的效率和公共服务的质量，满足公众不断增长的公共服务需求。

2.建立健全政府主导的社会保障体系

较之于英国健全完整的社会保障体系和制度，我国的社会保障制度改革还有很长的路要走。借鉴英国社会保障制度的经验，要求我国发挥政府在提供社会保障中的主导地位，坚持教育、医疗、就业、公共交通、住房等公共事业的公益性质，向社会保障领域提供更多的财政支持；建立健全由中央政府统一领导的社会保障管理体制机制，加强对全国范围内社会保障事业的统筹管理和监督力度；根据社会的发展和社会形势的变化，针对新出现的社会问题，不断增加社会保险、社会救助和专项津贴的种类和项目，尤其是要加大针对低收入阶层的就业、教育、医疗、住房、养老等方面的救助力度；加快社会保险、社会救助、社会福利等各方面的立法进度，逐步完善我国的社会保障各项规章制度，努力实现社会保障制度的法制化，为全民的社会福利提供法律制度保障。同时，要吸取英国社会保障制度导致政府财政不堪重负的教训。由于我国还处在社会主义初级阶段，政府财政收入有限，加之国家人口基数庞大，尚没有足够的财力给全民提供全方位的社会保障，因此目前还不能推行国家福利制度，应根据我国的实际情况适度发展社会保障，将有限的财力投向社会保障的重点领域，尤其是中低收入阶层的医疗、卫生、教育、就业、养老、住房等方面，特别加快发展广大农村的社会保障事业，有重点分步骤地完善我国的社会保障制度。

3.加快建设职业化的社会工作制度

英国的社会工作起步较早，服务领域广泛，具有明显的政府主导性和社会公益性，尤其是社会工作人才培养制度和教育体系非常完善。借鉴英国的社会工作制度经验，一是要发挥政府在管理发展社会工作方面的主导地位，政府可以通过财政支持等方式设立专门的社会服务工作组织，向社会提供司法、教育、儿童照顾、老人护理、精神心理疾病治疗等多方面专业性社会服务工作。二是加快建设社会工作人才培养体系和职业资格认证体系，在高等院校建立实务导向型和研究导向型的社会工作人才培养层次，整合高校、政府、企事业单位、非政府组织等各种资源参与社会工作人才的培养，为社会工作发展完善提供充足的人力资源。

第三节 日本社会管理制度

一、日本的社会保障制度

日本的社会保障制度起步很早，1868年明治维新时期就开始学习德国等西方国家建立社会救助和社会保险等社会保障制度。第二次世界大战后得到高速发展，1950年日本政府社会保障制度审议会发布《关于社会保障制度的劝告》，逐步开始建立现代意义上全方位、多层次的社会保障体系。后来不断仿效英美等发达国家社会保障制度，经过数十年的发展完善，日本基本建成了综合性的社会保障制度体系。20世纪90年代，日本出现了经济危机，庞大的社会保障经费使政府财政不堪重负，日本开始改革社会保障体系，树立“全民社保、全民支持”的新理念，倡导社会保障事业的社会化，实行了重视家庭功能的社保政策，减少政府的财政负担，塑造政府、企业和民众的共同参与的社会保障模式。

日本的社会保障管理体制采取的是一种集中和分散相结合的模式，把具有共性的社会保障项目集中起来，由厚生劳动省进行统一管理，大藏省和文部省分管部分专项性强的社会保障事业。这种集中与分散相结合的社会保障管理模式既有利于实现社会保障的社会化、规模化、一体化，又有利于提高社会保障的管理效率，降低社会保障的管理成本。但是，日本社会保障制度分割现象仍较为明显，存在保险费和给付标准参差不齐、保险资金分散、难以形成稳定的财源基础的问题，从而削弱了社会保障的统筹功能。另外，日本企业尤其是大企业实行不成文的终身雇佣制，企业“办社会”的现象也比较明显。