第6章 发达国家和地区社会管理制度(3)

4.引发我国社会管理思考的美国“三只手”

（1）推进社会保障制度的建立，加快建设服务型政府，强化社会管理与公共服务。加强和创新社会管理，其中一个重要的方面就是要加快建设服务型政府的步伐，进一步完善政府公共服务职能，提升政府公共服务的能力。政府公共服务能力，就是政府领导制定和实施公共服务规划与公共服务政策、提高公共服务水平、扩大公共服务的覆盖面、以公共服务的质量与数量服务于经济增长的本领。借鉴美国“政府之手”的管理经验，当前建设服务型政府、完善政府公共服务职能要抓好三个关键环节。

一是进一步完善社会保障体系。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，这是维护人民群众根本利益、保持社会利益均衡的根本措施。我们必须从国家长治久安的高度来认识建立健全社会保障制度的重要性和紧迫性，从国情出发来健全社会保障制度。

我国正在走向市场化、工业化、现代化，人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时，我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化阶段，因此，社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应。要针对我国生产力发展水平不高、呈现“二元”经济结构的实际，人口众多、老龄化集中到来的实际，社会保障资金积累不足、财政支撑能力有限的实际，结构调整与体制转换交融、工业化、城市化并进，各种社会矛盾交织的实际，加快完善养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障制度，特别要突出抓好这样几件事：第一，加快社会保障制度立法；第二，遏制退休低龄化趋势；第三，多渠道筹集社会保障资金；第四，建立社会保障支出的合理增长机制；第五，妥善解决当前的难点问题。当前，要进一步完善城镇职工基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保障制度；逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂能力；切实解决进城务工人员社会保障问题；积极发展社会福利事业，完善社会救助体系等。

二是发挥政府收入分配调节功能，构建和谐的收入分配格局，促进社会公平。政府应利用财政、税收、福利等杠杆，对收入再分配进行科学调控，努力扩大中等收入者的比重，逐步提高低收入者水平，调节过高收入，逐步构筑稳定合理的社会结构。

三是要优化公共财政支出的结构，使相当的财力用于社会事业。要改变国家包揽过多的分配状况，适当收缩财政支出范围；要进一步强化社会公共性开支，加大对科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等社会事业的投入，使财政在社会保障事业、福利等方面的支出比重逐步向发达国家靠拢。只有这样，才能从经济层面上有效协调各阶层的关系，促进社会公平，维护社会稳定。

（2）全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在社会管理中的正面作用。认真研究和挖掘宗教在建设和谐社会中的优势和作用，是落实党中央提出的“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”历史新要求的需要，也是我们树立世界眼光，与时俱进地提升社会管理水平的需要。我国宗教与美国宗教的情况具有很大的不同，宗教政策也各有特色。我们要从中国的国情出发，继续坚持党的宗教政策不动摇，并进一步探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的途径和方法，使我国宗教在强化社会管理、建设和谐社会中发挥更大的作用。一是要利用宗教打击邪教，维护社会稳定。当今社会一些邪教组织打着宗教的旗号，混淆视听，欺骗群众，对社会危害极大。要充分发挥宗教界人士的作用，对邪教进行针锋相对的揭露和批判，提高人们群众的辨别能力，切实维护社会稳定。二是要进一步挖掘宗教教义中的积极内容和理念，并使之对广大信教群众产生积极影响。如佛教界倡导人间佛教，发扬“庄严国土、利乐有情”的优良传统；道教界倡导“慈爱和同、济世度人”；伊斯兰教界强调“两世吉庆”、“爱国是信仰的一部分”；天主教界开展民主办教，强调“爱国是天主的诫命”；基督教界开展“神学思想建设”，倡导建设“伦理性、服务型宗教”等等，都是积极向上的有益教义。三是要充分发挥宗教界广泛联系信教群众的优势，有引导地组织开展慈善助乐、扶贫救灾、捐资办学等活动，为建设和谐社会做好工作。

（3）大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。在美国，很大一部分公共服务都是由非政府组织来提供的，大量的社会管理任务是由非政府组织来承担的。非政府组织已发展成为美国政府社会管理的重要依靠力量，渗入到美国社会生活的方方面面，在社会管理、社会保障、社会工作每一个环节都有非政府组织的影子，从事着大量政府无力承担的社会工作，提供了大量政府提供不了的公共产品和公共服务。我国政府发展经济的任务繁重，加之财力有限，这就更需要我们借鉴美国的经验，大力发挥非政府组织在参与社会管理和社会保障、提供公共服务和公共产品等社会管理过程中的作用。因此，要加快制订促进非政府组织发展的制度政策，在非政府组织登记成立和开展活动等方面提供便利，为非政府组织的快速健康发展提供法律保障。加大对非政府组织的支持力度，减免非政府组织的税费，增加对非政府组织的补贴，将部分公共服务项目通过招标的形式委托给非政府组织来承担。积极鼓励并大力支持非政府组织参与社区建设、社会管理、社会保障、社会工作、社会治安、社会矛盾化解等社会管理的各方面工作。

歌德曾经说过，“最好的政府就是教会我们如何自治的政府”。建立政府功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，是一个国家和地区提升社会管治水平的必然要求。

由于各种原因，目前我国非营利组织的规模还比较小，远远没有适应经济和社会发展的要求。为此，一方面政府应该给予积极支持，为其创造有利的制度环境；另一方面，民间组织也要提升自己的公信力和运作能力。

具体来说，一是要对民间组织实施分类管理。可以根据民间组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策，鼓励从事社会服务的民间组织发展，对于有一定政治企图、可能会影响社会稳定的政治类组织制定相应的法律予以限制。二是要促进经济类、服务型的民间组织“管办分离”，淡化行政色彩，催生一大批非营利组织，使之成为政府管理社会、服务社会的重要补充力量。其中，要特别注意进一步研究和推动行业组织、社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用。三是要有针对性地提升慈善公益组织的公信力。慈善公益组织具有较强的社会动员力和影响力，对民众的积极引导作用比较明显。要进一步强化慈善公益组织的民间性、公益性、非营利性和志愿精神；增强组织的透明度；制订行业伦理价值观和原则。只有这样，才能获得民众广泛持久的支持，从而更好地发挥社会管理功能。四是要提升民间组织的管理和运作能力。

各类民间组织要善于利用和开发各种资源，提高组织能力、项目开发能力和管理能力，才能更好地为社会提供公共服务。

第二节 英国社会管理制度

英国是西方老牌的发达资本主义国家，具有明显的福利国家特点，社会保障和社会工作体系都非常健全。同时，作为“新公共管理”运动的发源地之一，其社会管理具有鲜明的新公共管理特点，即借鉴私营部门的管理理念和管理技术方法来改革政府的社会管理方式，将市场竞争机制引入社会管理，优化政府的社会管理职能，建立以顾客为导向的社会管理模式，从而能够提供更好质量和更高效率的公共服务和公共产品。

一、英国的社会保障制度

作为西方典型的福利国家，英国的社会保障制度历史悠久，最早可追溯到1601年伊丽莎白的《济贫法》，最初以救济贫民为主要内容。第二次世界大战之后，政府颁布了许多有关社会保障制度的法律文件，调整了社会保障的内容及形式，广泛介入贫困、疾病、失业等重要社会问题。英国政府颁布历史上著名的《贝弗里奇报告书》，确立了从“摇篮到坟墓”的社会保障体系，宣称建成世界上首个福利国家。政府把社会保障作为社会管理的重要方式，将巨额的财政经费投入社会保障。20世纪70年代以后，福利国家制度逐渐使英国财政不堪重负，撒切尔政府和布莱尔政府对福利国家制度进行了改革调整，逐步发展为现行的社会保障制度。

1.英国社会保障制度的主要内容

英国社会保障制度的主要内容按照其性质可以分为社会保险、社会救助、专项津贴和国民保健服务四个子系统，这四大子系统构成英国社会保障制度的主体框架。新增加的一些社会保障项目，如个人社会服务，基本也都是围绕社会保险、社会救助、专项津贴和国民保健服务这四个子系统进行的补充和完善。

（1）社会保险制度。社会保险是英国社会保障体系中最重要的组成部分，由养老保险、失业保险和疾病保险三大块组成，支付项目包括退休金、失业保险金、疾病补贴、工伤津贴等。社会保险项目的支付金额在整个社会保障支付中占据很大比重，其中退休金是主要项目，设立个人账户进行管理，支付金额与个人缴费水平挂钩，配偶拥有继承权。失业保险金和疾病补贴的支付金额与实际需要程度相联系。英国社会保险基金来源由雇员缴费、雇主缴费和政府财政补贴三部分构成，主要资金来源是国民保险捐，享受社会保险的前提是要缴纳社会保险费，英国每个劳动者包括雇佣劳动者和自谋职业者都要向社会保障部门缴纳社会保险费，在居民因失业、退休、病残等使收入蒙受损失时用社会保险给予补贴。另外英国财政贡献了很大一部分社会保险基金，占社会保险全部资金的11.5%。

（2）社会救助制度。英国是世界上最早建立社会救助制度的国家，其传统的社会救济可以追溯到中世纪时期的《济贫法》颁布，经过几百年的发展，目前已经建立了体系完善、保障水平较高的社会救助制度，对世界各国的社会救助制度发展影响深远。英国政府对收入水平低，无法维持生活的家庭给予最低生活保障补助，受益人无须支付费用，但需要通过严格的资格审查。社会救助主要项目有：基本收入维持、负所得税、住房补助和社会基金。其中社会基金包括社会关怀补助，用于产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金，以及免收利息的预算贷款和危机贷款，且无须贷款人还款，贷款本金从借款人以后可能得到的各项给付和津贴中扣除。

（3）专项津贴制度。专项津贴是社会保险和社会救助的重要补充，主要有：儿童津贴、住房津贴、家庭津贴、残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴和法定疾病津贴等多个项目。只要符合获得专项津贴所规定的标准和条件，社会各阶层都可获得政府提供的专项津贴，不受收入水平和缴纳保险费用的限制。

（4）国民保健服务。国民保健服务是由国家经办、中央政府直接控制的医疗服务体系。除个别项目外，向全体公民提供近乎免费的医疗服务和药品，连技术最精湛、最有名的外科医生手术费用也免费。由于这种近乎不需要有任何特殊条件的医疗服务，造成政府财政负担过重和病人排队候诊名单过长等问题，英国政府目前对医疗保障服务进行了调整，大力推行“社区社会保护计划”。逐步把一部分公共服务委托给民间机构，或者由地区义务活动和家庭亲属去承担，实施这一计划的主要目的是以求达到在抑制公共支出的同时，提供尽可能好的医疗保障服务。

另外，个人社会服务也是英国社会保障体系的重要组成部分。个人社会服务是政府有关部门和社会志愿者对具有特殊困难的居民提供的各种福利设施和各类服务。这类人群包括被抛弃儿童、老人、精神失常者等有特殊需要的人，通过为他们提供养老院、康复中心等，使其能得到社会福利的关心，解决其基本生存问题。

2.英国社会保障制度的特点

英国社会保障制度起步较早，经过四百多年的发展完善，目前已非常成熟，具有保障管理统一、保障体系全面完整、社会保障制度健全等特点。

（1）社会保障管理体制的统一化。英国实行的是自上而下、整齐统一的垂直社会保障管理体制，从中央政府到地方政府都建立有社会保障的工作机构，在全国范围内对社会保障进行统一的管理。英国的社会保障制度强调国家主导和国家责任，采取的是集中统一的管理模式，进行统一规划和统一实施，有利于协调运作，防止政出多门，降低管理成本，在一些重要的社会保障领域，如社会保险和社会救助，社会保障主管部门既是社会保障政策的制定者，又是社会保障政策的执行者和监督者。

在国民卫生服务方面政府的主导地位更为明显，政府直接用财政经费来办医院和雇佣医务人员，给全体公民提供医疗卫生服务。鉴于这种社会保障管理模式导致政府开支过大，给国家带来沉重的财政负担，英国政府进行了一定程度的调整和改革，通过引进私营部门和非政府组织来承担一部分社会保障职能，但总的来看，国家在社会保障中依然处于主导地位。