第二节 基本公共服务的相关理论

一、新公共管理理论

20世纪60年代，世界开始出现经济滞胀、环境污染、社会保障弱化、失业等问题。面对这些问题，传统的财政政策出现“失灵”，政府的行政能力受到挑战，改革成为国际社会普遍而迫切的要求。在英国前首相撒切尔夫人和美国前总统里根的推动下，一场来自政府和公共部门内部的改革运动拉开了序幕，并从英、美两国扩大至西方主要发达国家，后又波及许多发展中国家。在新公共管理运动的推动下，西方国家开始重新审视地方政府管理的运动，其核心内容是通过灵活性、透明度、最小政府、去官僚化、权力下放、公共服务市场化和私有化来强化政府的公共服务职能、推进公共服务模式的多元化，从而为社会公众提供优质高效的公共服务。这是从传统公共管理到新公共管理的范式转变。

1991年，胡德（Christopher Hood）在《一种普适性的公共管理？》（“A Public Management for All Seasons？”）一文中最早提出了“新公共管理”（new public management）的概念。他指出，20世纪70年代中期后，英国和其他经合组织成员国纷纷掀起了政府改革运动，这些改革运动可以被称作新公共管理运动。“新公共管理”的内容可以概括为七个方面：“①向职业化管理转变；②明确的绩效标准与衡量指标；③更加重视产出控制；④将公共部门分解成更小的单元；⑤强化公共部门的内部竞争；⑥重视企业式的管理风格；⑦强调资源运用上的克制与节约”。

1992年，美国行政学者戴维·奥斯本（David Osborne）和特德·盖布勒（Ted Gaebler）出版了《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》（Reinventing Government）一书，进一步推动了公共行政即新公共管理的发展。两位学者在书中提出了政府改革的方向是建立“企业家政府”，其主要内容包括十大原则，“①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入提供的服务；④有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革”。

1995年，经合组织（OECD）的公共管理年度发展报告《转变中的治理》（Government in Transition）把新公共管理的特征归纳为八个方面：①转移权威；②保证绩效、控制和责任制；③发展竞争和选择；④提供灵活性；⑤改善人力资源管理；⑥优化信息技术；⑦改善管制质量；⑧加强中央指导职能。

2000年，布鲁金斯学会的唐纳德·凯特尔（Donald F.Kettl）提出全球公共管理改革主要集中在六大核心问题上，包括：第一，政府怎样才能找到从同样的或更小的税基中挤出经费供给更多公共服务？第二，政府怎样才能利用市场型的激励措施去除官僚制机构的弊病？怎样才能用会改变项目管理者行为的市场策略来取代传统官僚体制的指挥——控制机制？第三，政府怎样才能利用市场机制为公民（新公共管理理论中常常被称为“顾客”）提供更多的公共服务选择——或者鼓励服务提供者能够更加关注为顾客更好地服务？第四，政府的工作项目怎样能够得到更多的回应？政府怎样才能更加带动管理人员提供更好的服务？第五，政府怎样才能更好地设计和追踪政策？政府怎样才能在服务供给中实现生产与供给的分离？第六，政府怎样才能将其关注的焦点放在与过程相对应的产出和结果上？政府怎样才能形成结果驱动型系统？

2001年，德国学者格诺德·格鲁宁（Gernod Gruning）指出，新公共管理的无可争议的特点至少包括二十种，即“削减预算，凭证，绩效问责，绩效审计，私有化，顾客（一站式服务、个案管理），分权化，战略规划和管理，生产和供应的分离，竞争，绩效评估，改变管理风格，签约外包，自主管理（灵活性），改善审计，人事管理（激励），使用者付费，政治与行政的分离，改善财务管理、信息技术的更多使用”，同时指出了新公共管理有争议的六大特征，即“法律、预算和支出限制，管辖权的合理化，政策分析和评估，改进监管，行政结构的合理化或精简，民主化和公民参与”。

国内学者陈振明在《评西方的“新公共管理”范式》一文中将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：“①强调职业化管理；②明确的绩效标准和绩效评估；③项目预算与战略管理；④提供回应性的服务；⑤公共服务机构的分散化和小型化；⑥竞争机制的引入；⑦采用私人部门的管理方式；⑧管理者与政治家、公众关系的改变”。

Avijit Biswas（2020）总结了新公共管理的十大原则和七大特征。具体来说，新公共管理的十大原则包括：“①通过淡化监管的重要性来强调经济、效率和有效性；②将官僚机构重组为不同的机构；③通过引入准市场体系和合同体系来增加竞争；④减少支出并促进收入增长；⑤转向公共部门的更大竞争；⑥更强调私营部门的管理风格；⑦管理主义意味着管理员的角色转变为经理；⑧增加组织结构、人员和工作条件的灵活性和流动性；⑨更加强调消费主义，公民被视为消费者；⑩通过权力下放过程确保人们的参与”。新公共管理的七大特征包括：“①公民赋权；②权力下放；③政府机构或部门的重组；④目标导向；⑤削减成本并促进收入增长；⑥管理支持服务；⑦确保为市民提供更好的服务”。

新公共管理的基本思想是：第一，借用私营部门的管理方法来提高政府公共部门的效率。该理论认为，公共部门和私营部门之间不存在本质上的差异或不可逾越的鸿沟，这些本质上的相似之处可以使一些私营部门的管理方法如顾客导向、绩效评估、产出控制等应用于公共部门。第二，应利用顾客导向来提高政府部门提供公共服务的反应能力。在新公共管理理论的背景下，政府被看作一个负责任的企业家，而公民则是客户或消费者。因此，政府部门应根据公民的需求提供公共服务。第三，应采用市场化和私有化的方法来提高公共服务的提供效率。新公共管理理论主张引入市场机制——私有化或公共部门和私营部门之间的公私合作关系，通过这种方式可以实现公私部门之间的竞争，提高公共服务的提供效率。第四，制定产出绩效标准，评估政府公共服务的有效性。新公共管理理论非常重视绩效评估，认为这是私人部门和公共部门的区别，倡导3E标准，即经济（economy）、效率（efficiency）、效能（effectiveness），通过绩效标准来科学地考察公共部门的投入和产出的有效性。第五，政府的职能是引导而不是划桨。必须将政府提供公共服务的政策制定职能与行政管理职能分开，提高公共服务的提供效率。