第三节　核心概念界定

如马克斯·韦伯所言，“忽视清晰的概念形成，对于实际的经济政策和社会政策的讨论来说，都将是十分危险的”。⁽¹⁴³⁾概念界定是研究的起点和前提，对相关概念进行操作性界定，有利于确定研究内容、研究边界和研究范围。本书将政府购买养老服务的内涵和范围界定在“上海市政府购买基本养老公共服务”层面，既紧密结合了上海市政府购买养老服务实践，又有利于精准定位和筛选服务对象。同时明确本书的老年人参与是公民参与的具体内容，虽然“老年人参与”尚未上升到学术概念高度，但已经在研究和实践中获得广泛认同。

一、政府购买

（一）政府购买公共服务的内涵和性质

政府购买公共服务，也称为“政府购买服务”或“政府购买社会服务”。与政府购买相关的概念主要有“公共服务外包”“政府采购”“政府合同外包”“民营化”“政府和社会资本合作模式（PPP，P3s）”等。在我国，“政府购买公共服务”（Government Purchases of Public Services）是党和政府文件和学术界的一般用语，而在西方发达国家，使用比较多的是“合同外包”（Contracting Out）、“公共服务民营化”（Privatization of Government Services）或“政府服务外包”（Outsourcing of Government Functions）等概念。⁽¹⁴⁴⁾王浦劬等认为，“政府购买公共服务就是将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务数量和质量，来支付服务费用”。⁽¹⁴⁵⁾于永达等认为，研究政府购买某项具体的公共服务的概念时，不用对“公共服务”“公共物品”等概念进行严格区分，可以统一界定为“政府利用公共权力，整合社会资源，以满足公众某种特定需求为目的而向社会提供的物品与服务的总和”。⁽¹⁴⁶⁾

政府购买公共服务是一项复杂的制度安排，其制度建设在不断探索和完善之中。⁽¹⁴⁷⁾主体关系上，政府、社会力量（社会组织／企业）、公众和第三方形成四元主体的结构关系，改变了以往“政府—公民”的二元结构。在权责关系上，政府履行对公众提供公共服务的责任，承担财政资金的筹集、业务监督与考评绩效的职责。合作方式上，政府与服务提供商建立平等的契约与合同关系，主要通过合同或协议来进行规范管理，而政府采购法对政府购买公共服务也有一定的适用性。萨拉蒙认为，民营化、合同外包、福利券等都是政府市场化工具。⁽¹⁴⁸⁾政府购买公共服务的机理是将市场机制的工具理性与政府公共服务的目标理性相结合，以工具理性达成目标理性。所以，政府购买可以视为一种政府治理工具，为了达到一定的社会治理目标所使用的新型公共服务提供方式。

（二）本书的界定

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用”⁽¹⁴⁹⁾，明确指出要“增强公众参与意识”。本书立足于国务院对“政府购买公共服务”的解释和阐述，根据研究需要对政府购买公共服务内涵和外延进行具体界定。政府购买公共服务的购买者是政府；受益对象是广大公民；服务承接方是社会组织或其他有资质的工商组织；购买方式主要有合同外包、补贴、凭单制等。

二、养老服务

（一）养老服务的准公共产品属性

养老服务是一个多维含义概念，研究者会根据其关注和研究需求来定义“养老服务”的内涵，大致可以分为两类：一类是将养老服务界定为满足老年人生活需要的服务内容，包含经济援助、生活照料、精神慰藉、医疗保健等；另一类认为广义上的所有面向老年人的服务都可以称为养老服务，即一切有利于老年人生存的正式或非正式制度安排。⁽¹⁵⁰⁾养老服务具有混合公共产品特征，完全通过市场机制提供会形成效率损失，完全由政府提供又损害经济发展，这种介于私人产品和纯公共产品之间的准公共产品，具有非竞争性和非排他性特点。⁽¹⁵¹⁾养老服务缺少成本底线，政府主导补贴资金，具有给予性、强制性和非偿还性，给与予少数补贴金额的多少，主要是财政资金分配的结果。⁽¹⁵²⁾长期以来，养老服务作为一种公共产品或准公共产品，由政府垄断提供，忽视了市场主体，市场的作用得不到充分发挥。⁽¹⁵³⁾养老服务具有准公共产品的特性，不同的供给结构和递送方式影响其递送的效率，而服务从生产者到老年消费者的最终递送仍旧遵循传统的产品营销环节，市场营销理论适用于养老服务递送过程。⁽¹⁵⁴⁾

（二）本书的界定

本书研究的养老服务是基本养老公共服务。“十二五”时期，我国明确了基本公共服务清单和具体项目。其中，基本养老公共服务由强调的是政府财政支出责任，至于服务生产和提供主体既可以是政府自身，也可以采用由政府购买服务社会力量承接方式。遵循“保基本、兜底线、广覆盖”的方针，老年人养老服务供给重点集中在应对基本养老服务需求层面。政府在供给养老服务时，应以公民需求为导向，既要考虑公民的需求层次，又要考虑自身的能力限制。保障服务的可及性是政府提供基本公共服务的前提，服务配置必须便利公众接近和获得，低廉或免费。所以，政府购买养老服务要兼顾服务供给的公平和效率，根据老年人的健康水平、自理能力、年龄界线和需求内容来排定优先次序，在保障服务供给公平性的同时，以补贴或低价来鼓励老年人选择性消费。

三、政府购买养老服务

（一）政府购买养老服务内容

2014年，财政部颁发的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》初步确定了政府购买养老服务的内容：在购买居家养老服务方面，主要包括为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设；在购买社区养老服务方面，主要包括为老年人购买社区日间照料、老年康复文体活动等服务；在购买机构养老服务方面，主要为“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人购买机构供养、护理服务。⁽¹⁵⁵⁾同时，该文件将“养老服务人员培养”和“养老服务绩效评估”也归为政府购买的养老服务内容。各地在实践中主要围绕财政部规定的内容和范围进行购买。由此可以看出，政府购买养老服务重点是为老年人购买三类养老服务：第一类是居家养老服务，主要包括社区和居家生活照料两种；第二类是社区日间照护服务，包括短期日间照料和护理服务；第三类是养老服务机构的养老服务。

（二）本书的界定

本书主要立足上海市政府购买养老服务实践展开研究，养老服务是指上海市政府购买的“基本养老公共服务”。2016年后，上海市政府官方文件中出现“养老基本公共服务”和“基本照护服务”提法，内涵大致相同，主要是指“保基本”的养老服务。在2017年12月上海市颁布的基本公共服务项目清单中，基本养老公共服务主要包括“社区居家照护服务”和“机构照护服务”两大类，由市民政局牵头负责。⁽¹⁵⁶⁾政府购买养老服务主要集中在“基本养老公共服务”领域，本书所指的政府购买养老服务，指的也是养老基本公共服务这一范畴。

四、老年人“用者参与”

（一）老年人参与的性质

“参与”相对应的英文单词有“participation”“involvement”和“engagement”，三个单词有不同的内涵，以“participation”一词使用较多。我国公民的“参与”一词，没有同义词汇，兼具参与程度、主动性、被告知、协作等内涵，还包含利益相关者意见、观点等的输入。⁽¹⁵⁷⁾从主体界定来看，区别在于“公民”和“公众”两个词的范围不同，公民参与（Citizen Participation）与公众参与（Public Participation）概念不完全相同，公民参与是以维护公民个人利益为直接目的，公共参与则强调把维护公共利益作为行动归宿；从内涵来看，存在着公民参与、政治参与和社会参与等区分。⁽¹⁵⁸⁾

从本质上看，老年人参与政府购买养老服务是“公民参与公共事务治理”。公民参与是“普通公民在政府管理公共事务的过程中、制定公共政策的过程中、履行职能活动的结果评价中，以合法的、制度规范的形式提出意见和建议，直接或间接影响政府决策和行为的活动”⁽¹⁵⁹⁾，是提升政策质量和促进社会治理的重要路径。政府购买养老服务中的老年人参与，属于公民参与的范畴，是公民参与的具体形式之一。公民参与的动机是满足自身利益，老年人参与政府购买养老服务的动机也是满足自身养老服务需求。

（二）老年人参与政府购买养老服务

老年人作为养老服务的实际享用者，其参与被视为“在政府购买制度运作过程中，老年人积极参与服务资格的申请、服务需求的表达、服务过程的监督、服务关系的维护和服务效果的评议”。⁽¹⁶⁰⁾老年人作为公民依法享有参与制定养老服务政策制定以及具体行政行为的权利。老年人参与政府购买养老服务是一种公民实质性参与公共政策，参与的目的不仅仅是表达养老服务需求，更是为了实现和维护自身的合法权益，这种实质性参与更接近老年人的本意。老年人参与有利于制定更有效的购买规划，使政府购买的养老服务更贴切地满足老年人需求，使购买政策更容易被老年人接受和支持。“政府购买养老服务中的老年人参与”是“政府购买公共服务中的公民参与”的具体表现，老年人参与本质上是公民参与。

（三）本书的界定

为与党和政府文献表述保持一致，本书对老年人参与界定如下：老年人作为服务的实际享用者，参与到政府购买养老服务政策的制定、实施、评估及成果分享，即老年人以各种方式和手段直接或间接参与到整个政府购买养老服务过程中。具体而言，就是老年人参与到政府购买养老服务制度运作过程中，在服务需求表达、服务合同设计、服务招投标、服务交付过程监督、服务效果评估等环节发挥主体作用，促进政府购买养老服务制度的优化和效果提升，以满足自身养老服务需求。