第1章 《土地权属争议裁决》：土地权属争议类型

随着城市扩张的加剧，土地征收的频繁，土地的价值也在不断攀升，针对土地权属产生的争议逐渐成为土地争议案件的主要类型之一。土地权属争议，既包含土地所有权的争议，也包括土地使用权的争议；既包括山地权属争议，也包括林地权属争议；既包括林地权属争议，也包括林木权属争议。因此，土地权属争议其实是包含多种具体争议标的案件类型的概称。

根据《土地管理法》和《森林法》的规定，土地权属争议应当由人民政府裁决。现行法律作出如此规定，主要是基于我国实行不动产以及重大动产（林木）的行政登记制度，行政机关掌握土地的权属及变更沿革情况，争议申请人和被申请人因为土地权属产生争议，向人民政府申请裁决，行政机关能够利用已经掌握的登记档案等资源，利用专业的调查技巧和手段，厘清土地权利的归属，依法解决纠纷。虽然土地争议的行政裁决机制实质上是由行政机关履行行政管理职能，对申请人和被申请人之间有关土地权属的民事争议作出处理，但较之于由当事人提起民事诉讼解决权属纠纷，更专业和高效。

土地权属争议裁决制度和土地确权登记制度常常互相纠缠在一起。从常理而言，土地权属争议经由裁决制度解决争议后，才能够作出确权登记。但是否一经登记就不可能再发生权属争议，其实并不尽然。因此，对土地权属争议裁决机制的探讨，可以以争议地是否核发了权属凭证为界线，具体情况具体分析。

一、争议双方均未领取权属凭证的土地权属争议

如前所述，我国实行的是不动产及重大动产的行政登记制度，通过行政登记产生公示公信力，减少纠纷和争议发生的概率。争议各方均未取得土地权属凭证，是土地权属纠纷中最为常见的情形。

争议各方均未取得权属凭证，各方对争议地主张权属，一般会提供有关争议地的历史书证、对己方有利的证人证言、对争议地使用和管理的事实等材料。对当事人提交的各类证据材料，应当详细甄别。关于各类证据的证明效力，应当把握以下几点：

首先，历史上形成的书面证据的证明效力最高，一方面是因为书证一旦形成不容易改造变造，具有客观性；另一方面是因为部分书面证据是由专门机关制作的，具有权威性。其中，有关部门核发的权证之类的证据效力最高，当事人之间早期订立的各类协议或者参加会议形成的记录次之，当事人在调处过程中制作的询问笔录再次之。当然，书证类证据一般要求提供原件，“书证内容的真实性的最佳证据方式是出示原件”，[1]如果无法提供原件，也可以提供复印件或抄本，但需要通过其他方式加以印证，或者当事人以自认的方式确认其真实性。其次，行政机关在调处过程中形成的现场笔录、勘查笔录具有较高的证明效力。行政机关制作的现场笔录或勘查笔录，一般都有争议各方当事人共同参与，笔录完成后各方签名确认，如果当事人对已经签名确认的固定下来的笔录内容再有异议，法院一般不予支持。最后，当事人自行提供的证人证言，或者行政机关在调处过程中制作的询问笔录一般证明效力较低。因为在调处过程中，证人或者被询问人陈述的内容，一般会考虑对自己或自己所在的集体经济组织利益的维护，都不一定是其本人真实的意思表示，至于与客观事实的出入那就更无法确定了。

典型案例 1.1.1 土地权属纠纷中争议双方均无权属凭证如何处理？

——佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组诉佛山市高明区人民政府土地权属纠纷行政处理案[2]

裁判要旨

土地权属纠纷中，争议双方均未能提交关于争议地的权属凭证，处理机关应当依据调查过程中取得的证人证言、调查笔录等材料，结合争议双方对争议地的使用和管理事实作出相应的处理。

基本案情

上诉人：佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组（以下简称巷口村）。

被上诉人：佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）、佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）。

原审原告：佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组（以下简称水镇村）。

2005—2006年，巷口村与水镇村就“太公山坪”土地权属产生争议。2009年5月11日，巷口村向高明区政府提交了土地权属争议书面申请及相关证据材料，要求将“太公山坪”土地权属确认归其所有。同年5月25日，高明区政府的调处土地权属纠纷办公室作出佛明调处〔2009〕2号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了巷口村的土地权属争议申请。高明区国土部门对争议双方的相关人员进行了调查询问。2009年11月18日，因水镇村的负责人涉嫌盗窃被羁押，高明区国土部门对该案作出延期调查处理。2010年11月19日，高明区国土部门及明西村委会组织双方当事人对争议土地进行了现场指界，同时国土部门还向争议土地所在的明城镇人民政府征询了处理意见。2014年11月，高明区国土部门对第三方相关人员进行调查询问。2015年3月24日，高明区国土部门组织土地权属争议双方当事人进行调解，但双方未能达成一致意见。2015年9月6日，被告高明区政府作出明府法字〔2015〕1号《处理决定》，该处理决定主要认定了以下事实：（1）争议地“太公山坪”面积为7873.6平方米，中间有一条水沟将争议地分开，北面部分有水镇村村民种植的树木，南面部分有巷口村的太公山坟。（2）争议地历来与巷口村、水镇村相连，是两村的交界地。二十世纪五六十年代，政府建设水利灌溉工程开挖抽水渠时将该坪与巷口村的土地隔开。在土地改革及农村集体土地“四固定”期间，争议地的权属问题均未以明确，巷口村和水镇村都曾有使用争议地或耕作的历史。（3）本案调查处理期间，争议双方均未能提交争议地的权属证明。被告高明区政府基于上述事实，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，依照《土地管理法》第十六条（2020年修正后为第十四条）、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，决定以该争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点画一条分界线，分界线以北的土地归水镇村所有，面积为4536.2平方米；分界线以南的土地归巷口村所有，面积为3337.4平方米，详见附图。原告水镇村不服高明区政府作出的上述处理决定，于2015年10月19日向佛山市政府申请行政复议。2015年12月11日，佛山市政府经审查作出佛府行复案〔2015〕234号《行政复议决定书》，维持高明区政府作出的明府法字〔2015〕1号《处理决定》。

佛山市中级人民法院一审判决：驳回巷口村的诉讼请求。

广东省高级人民法院二审判决：驳回上诉，维持原判。

法院观点

广东省高级人民法院二审认为：

《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料……”本案中上诉人和水镇村就涉案土地权属发生争议，经佛山市高明区人民政府调查取证、组织调解，双方对涉案土地的面积、“四至”均无异议，但均以曾使用管理涉案土地为由，主张对涉案土地享有所有权。因双方均未能提供有效的证据材料证明各自的主张，被上诉人依据其调查笔录、证人证言，确认上诉人和水镇村双方均使用和管理过涉案土地的事实，并依据上述尊重历史、面对现实的规定作出涉案处理决定，确认以涉案土地上的水沟为界划分争议地块的权属理据充分，适用法律正确，佛山市人民政府经复议维持该处理决定程序亦无违法，上诉人主张涉案处理决定、复议决定及一审判决证据不足，适用法律错误缺乏理据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。依照《行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。

律师点评

在上述典型案例中，土地争议双方均未能出示有效的权属凭证，行政裁决机关只能依据其他类型的证据所反映的事实作出裁决。

一般来说，土地权属争议各方主张对争议地享有权属，首当其冲的证据当然是相关权属凭证材料。但如果争议各方均未能出示争议地的权属凭证，则需要看争议各方对争议地是否有使用和管理的事实。当然，争议各方对争议地是否有使用和管理的事实，仍需从其他证据材料中提炼。这些证据材料可能是处理机关在调查过程中制作的调查笔录、勘查笔录、询问笔录、协商会议纪要等各种书面材料，也可能是争议各方在使用和管理争议地过程中形成的缴纳税费记录、买卖树种出卖木材的交易记录或支付凭证，还可能是证人证言等。认定或推定某一方当事人对争议地有使用和管理的事实，即可依据使用管理的时限、共同或分别使用的情况，地上种植物的归属等因素，对争议地作出归属某一方或者大体平分的处理。

需要补充说明的是，当事人申请土地权属纠纷裁决，如果处理机关或人民法院仅以申请人或第三人缺乏争议地的权属证明，即以申请人或第三人与争议地的处理没有法律上的利害关系为由，决定不受理或驳回其处理申请或要求参加裁决程序的请求，裁判理由是不充分的。如果申请人的自有土地和争议地相邻，或者因为其对争议地有使用和管理的事实，则认可其具备相应的主体资格。

二、一方或双方已领取权属凭证的土地争议

土地权属争议中，经常出现争议一方或双方已经领取了权属凭证的情形，如争议一方或双方持有《集体土地所有权证》或《林权证》等材料。如果各方取得的土地权属凭证来源清楚，记载的土地四至界限明确，和实地相符，但记载的土地范围重叠或包罩，则应当针对对方的土地权属凭证提起撤证之诉，同等条件下，人民法院一般遵循前证优于后证的惯例，保留前证的效力，撤销后证。如果争议一方循土地权属争议处理程序寻求救济，调处机关对其调处申请可能不予受理。

如果各方当事人提交的土地权属凭证记载的情况和实地情况不符，土地来源不清，四至界限不明确，此时即便争议一方或双方已经取得了权属凭证，仍可以循土地权属争议途径寻求救济。因证载土地情况和土地实际状况不一致，即便循行政诉讼撤销之诉的途径撤销了某一方持有的权属证明，争议问题仍有可能无法解决。

典型案例 1.1.2 土地登记重复的，如何寻求救济程序？

——刘某木等19人诉衢州市人民政府资源行政管理（林业）纠纷案[3]

裁判要旨

根据《土地管理法》第十六条（2020年修正后为第十四条，后同）、《森林法》第十七条（2019年修正后为第二十二条，后同）、《草原法》第十六条规定，土地、森林、草原的所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。人民政府对土地、森林、草原等权属纠纷有先行处理的权利。争议双方主张自己所持有的土地权属凭证存在部分或全部权利重复登记的，人民法院应支持地方政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定。

基本案情

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘某木等19人。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：衢州市人民政府。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：龙游县詹家镇西方村第十三村民小组（以下简称西方村第十三组）。

2007年9月1日，龙游县人民政府向西方村第十三组、罗某伟等人分别颁发了龙林证字（2007）第08×××号、07×××号等《林权证》，在《龙游县林权登记台账》中，登记刘某木林权证号为07××3号，徐某州为07××1号、徐某土为07××2号，刘某水为07××4号，朱某有之父朱某文（已故）为07××5号等。2016年9月26日，刘某木等人以近期在其他诉讼中才获知存在前述颁发给西方村第十三组的《林权证》为由，认为龙游县人民政府的登记行为违背客观事实，部分地块存在一块土地两种登记的情形，即颁发给刘某木等人的林权证中林地所有权人是村经济合作社，其他权利人是刘某木等人，与颁发给西方村第十三组的林权证中四项权利人都是村小组相冲突，向衢州市人民政府申请复议，请求撤销龙林证字（2007）第08×××号林权登记行为并立即收缴对应《林权证》。2016年9月30日，衢州市人民政府经审查认为，相关案件是林木、林地权属争议引发的纠纷，在调解未达成协议的情况下，应由林权争议处理机构提出处理意见，并报同级人民政府作出决定，刘某木等人对处理决定不服再依法申请行政复议，而不能直接申请行政复议，遂作出衢府复〔2016〕第39号《不予受理决定书》并依法送达给刘某木等人。刘某木等人不服该复议决定，向法院提起诉讼。

一审浙江省衢州市中级人民法院判决：驳回刘某木等人的诉讼请求。

二审浙江省高级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

再审最高人民法院裁定：驳回再审申请人刘某木等人的再审申请。

法院观点

最高人民法院再审认为：

本案的争议焦点，系在双方持有的林权证明显存在冲突的情况下，一方持证人是应当通过申请复议或者提起诉讼请求撤销对方林权证的方式解决争议，还是应当通过申请地方人民政府对林权争议作出处理决定的方式来解决争议。此争议涉及不动产登记与物权变动关系，不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径，地方政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑等问题。兹分述之。

1.关于不动产登记与物权变动的关系问题

《物权法》第六条（现为《民法典》第二百零八条）确立了物权公示原则，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第九条（现为《民法典》第二百零九条）确立了不动产物权登记生效制度，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十条第二款（现为《民法典》第二百一十条第二款）规定，国家对不动产实行统一登记制度；统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。第十四条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十六条（现为《民法典》第二百一十六条）规定，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，不动产登记簿由登记机构管理。第十七条（现为《民法典》第二百一十七条）则明确了不动产登记簿与不动产权属证书的关系，即不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。而根据《不动产登记暂行条例》第二条之规定，不动产登记，是指不动产登记机构依法将土地、海域以及房屋、林木等定着物的权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

依据上述立法规定，我国对不动产实行国家统一登记制度，未经依法登记公示的物权，不得对抗善意第三人。但不动产登记，仅仅是对权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权；设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。也就是说，设立、变更、转让和消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变动及其登记是结果。因此，当事人之间发生不动产买卖等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人因反悔等对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下径行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《行政诉讼法》第六十一条规定，在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议，人民法院可以一并审理行政和民事争议。在基础民事争议解决、权利归属明确后，权利人可以持生效法律文书申请不动产登记部门依法变更错误的不动产物权登记。再审申请人所持的“必须按先行后民原则撤销林权证，否则林权证的效力时刻拘束民事争议的裁决程序”的主张，依法不能成立。

2.关于不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径问题

《物权法》第十九条（现为《民法典》第二百二十条）规定了不动产更正登记和异议登记程序。权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记；不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正；不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记；登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效；异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。第二十一条（现为《民法典》第二百二十二条）规定了登记错误赔偿责任。当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任；因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任；登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款第（六）项规定，当事人认为登记错误的，可以双方或者单方申请更正登记或者异议登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误申请更正登记的，应当提交不动产权属证书、利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。第八十条则规定，不动产登记簿记载确有错误的，不动产登记机构应当予以更正；不动产权属证书或者不动产登记证明填制错误以及不动产登记机构在办理更正登记中，需要更正不动产权属证书或者不动产登记证明内容的，应当书面通知权利人换发，并把换发不动产权属证书或者不动产登记证明的事项记载于登记簿；对于不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。

相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。《草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。在草原权属争议解决前，任何一方不得改变草原利用现状，不得破坏草原和草原上的设施。可见，针对不动产权利发生的争议，法律专门设定了权属争议处理程序。原国土资源部还专门制定《土地权属争议调查处理办法》，明确了解决权属争议的调查处理程序。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。

上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分；所有权或者使用权争议，常常伴随着对不动产登记的异议。除非不动产权属证书的登记错误仅仅涉及记载错误且双方对土地、林地所有权或使用权的实际现状本身并无争议；或者说双方均认可不动产权利本身并未发生物理交叉，而仅仅是证书四至范围记载或者图表记载有冲突。因此，应全面理解并掌握国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）的内容。该函认为，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。该函“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然有误但当事人对实际现场状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人对不动产权证书记载的权属存在争议，或者对不动产权证记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权证明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况方面有冲突，那么即便当事人一方或者双方均持有不动产权证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方政府依据法定权限作出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权证登记的，不动产权证应当相应地作出变更。当然，从维护不动产权证的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，宜在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与行政登记程序重开问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。也就是说，在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未采取严格限定标准的情况下，一概认为不动产登记发证后再提出的争议不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不符。

3.关于地方政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑的问题

显然，本案原审原告与原审第三人之间均持有相应的《林权证》，且双方《林权证》所记载的四至与现场界址已经明显存在冲突，此即构成权属争议。在此情形下，当事人一方或者双方可以申请地方人民政府或不动产登记机构分别启动以下三种程序解决争议：一是申请更正登记程序；二是申请行政复议程序；三是申请权属争议处理程序。地方人民政府或者不动产登记机构有权根据相应的申请以及事实和法律分别作出更正登记决定、行政复议决定或者权属争议处理决定。由于上述三种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑复议期限限制等原因外，并不存在法定的优先选择程序。但是，行政复议程序显然是最为便捷、最易启动，也最容易达到相关证明标准的，因而当事人会优先选择；权属争议处理程序则由于最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而有利于解决历史争议或者已经过了复议期限的相关争议；而更正登记程序除在解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议方面有优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性决定，并不宜作为最佳的选择。正是基于三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认地方政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。本案中，原审被告衢州市人民政府在2016年收到原审原告刘某木等人请求撤销龙游县人民政府2007年向原审第三人颁发之案涉《林权证》的行政复议申请后，在查明争议双方当事人持有相互冲突的《林权证》、双方林权重复登记的情况下，要求双方依据《森林法》第十七条规定申请对林木所有权和林地使用权争议作出权属处理决定，并不违反现行法律规定。衢州市人民政府即使按照再审申请人复议申请撤销对方当事人《林权证》，亦无法解决双方《林权证》存在实质冲突、构成权属争议的问题，且因行政复议仅能撤销被申请复议一方的《林权证》而无法撤销复议申请人一方的《林权证》，将人为加剧林权争议，也不符合处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决前改变土地等不动产利用现状的立法精神。鉴于龙游县人民政府已依职权启动权属争议处理程序，刘某木等人如对权属争议处理决定不服，仍可依法行使救济权利；如果龙游县人民政府不及时履行作出权属争议处理决定的法定职责，就应当承担相应的法律责任。由此，被诉行政复议决定以本案应当依《林木林地权属争议处理办法》的规定由各级人民政府先行处理为由对刘某木等人的行政复议申请不予受理，一审、二审法院以同样的理由判决驳回刘某木等人的诉讼请求，均无不当。

律师点评

当事人已经领取权属凭证，有证据证明一方或双方的权属凭证存在重叠或包含了其他方土地的，应当采取何种程序解决纠纷，从目前的当事人选择、行政机关处理、司法审判实践来看，现实情况是比较混乱的。

上述典型案例中，再审申请人和被申请人已取得的《林权证》存在重复登记的情形，申请人提起复议请求，要求撤销被申请人持有的《林权证》，一审、二审法院均以双方的权属凭证重复登记存在权属争议为由驳回其诉讼请求，指引应当先循林地权属争议处理程序寻求救济。再审法院则认为其实土地权属重复登记，无论是采取更正登记还是复议程序，抑或是权属争议处理程序均可，且行政机关有权作出选择，人民法院应当尊重行政机关的选择。该案例看似对此类案例的处理做出了详尽的指引，实际存在诸多有待讨论的余地。例如，行政机关有权选择处理程序，当事人是否有选择程序的自由？行政机关以当事人申请的争议解决途径不符合自己的选择为由驳回其申请，是否构成行政不作为？更正程序是否能够解决当事人的问题？土地重复登记循权属争议解决程序，如果登记机关的行政级别高于权属纠纷处理机关的行政级别，权属纠纷处理机关在处理过程中，如何对待登记的效力？因此，土地登记存在重复的情形究竟采取何种途径解决，仍需要进一步探讨。

1.更正登记的再认识

《民法典》第二百二十条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号，以下简称60号函）也认为，“土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼”。

《民法典》规定的更正程序，是指在不动产登记簿存在记载事项错误的情况下，当事人可以申请更正登记，60号函中提到的更正登记是针对登记结果有异议的情形，二者并不等同。既然《民法典》规定的更正程序针对的是不动产登记簿而不是不动产登记证书，那么当事人持有的土地权属凭证记载的土地存在重复登记的，不能依照《民法典》的规定提起更正登记申请，上述案例中作出的指引存疑。而且，根据日常生活经验，当事人申请更正登记，其实通常是认为自己所持有的土地权属凭证存在登记错误的情形而提出的，如果认为他人的土地权属凭证存在登记错误，则应当通过行政复议或诉讼的途径撤销或变更他人持有的权属凭证，保护自身的权益。上述案例中申请人对被申请人的林权登记不服（而不是对自己取得的林权登记不服），不应当循更正程序寻求救济。上述案例的指引违背了日常生活经验的认知。[4]

2.更正登记、复议程序、权属争议处理程序的选择问题

检索发现部分案例对发证后是否应当再循权属争议处理程序作出的指引是非常明确的。即登记发证后，如果存在土地权属凭证和实地情形不符，无法确认土地权属，或者在四至范围不清的情况下，仍应当认定存在土地权属争议。除此之外，根据土地权属凭证可以确定土地权属，证载土地四至明确的，则不需要再循土地权属争议途径解决争议。由此可以得出结论，当事人认为以自己为权利人的不动产登记簿以及不动产登记证书存在错误的，可以申请更正。当事人对其他利害关系人持有的土地权属凭证有异议的，可以提起行政复议或诉讼请求撤销或者变更。当事人持有的土地权属凭证和争议地实际情形不符，无法确定土地权属或者土地四至范围不清楚的，当事人可以申请土地权属纠纷行政处理。更正程序、复议程序、权属争议处理程序的适用前提是不同的，即便存在选择适用的前提，主动权也应当在当事人一方。只要当事人选择的救济途径是正确的，行政机关就应当受理当事人的申请并作出处理，而不能以自己有裁量权为由，随意驳回当事人的申请，否则就构成行政不作为。

3.权属争议处理程序的功能异化问题

当事人持有土地权属凭证，如果在土地权属凭证记载的土地四至明晰的情况下，当事人仍提出权属处理申请，该如何处理？行政机关可以以涉案土地已经核发权属凭证为由不受理或驳回当事人的申请。但在部分行政裁决案例中，申请人向行政机关提出的是土地权属争议处理申请，裁决机关作出的却是注销申请人持有的土地证的行政决定，如此处理并不属于合法的权属纠纷处理决定，人民法院应当予以纠正。

另外，如果存在已核发的土地权属凭证记载的土地权属不清，四至不明的情形，当事人提起权属争议处理申请，在处理过程中涉及已核发的权属凭证的，处理机关如果有权否认或变更当事人持有的权属凭证的效力，可以作出相应的处理；如果无权处理，则应当移交有权处理的行政机关作出处理。