第1章 导言《行政处罚法》修订的重点内容

1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，自1996年10月1日起施行。之后，《行政处罚法》曾于2009年和2017年经历过两次修正，对部分规定进行微调。2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议对该法进行修订，这是《行政处罚法》首次“大修”，具有重大意义。《行政处罚法》规范的是在行政管理实践中使用广泛、频繁的行政处罚行为，不仅事关公民、法人或者其他组织的合法权益的保护，而且关系到公共程序和社会秩序的维护。此次《行政处罚法》的修订旨在适应新时代带来的新变化，落实法治国家和法治政府的新要求，回应行政执法实践的新需要，贯彻落实党中央关于全面依法治国重大决策部署，体现巩固行政执法领域重大改革成果，打造调适不同利益、平衡不同需求，更为合理、更为完善、更为精细的行政处罚制度，使行政处罚成为既有力度又有温度的制度，从而为加快法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

此次《行政处罚法》的修订，涉及面广，修订幅度大，涵盖了对《行政处罚法》各项制度的调整和完善。兹将此次修订的重点内容和主要方面作一概括梳理，以便读者可以结合后文具体条文的解读，对《行政处罚法》修订的主要内容和核心精神有更为全面、深入的理解和把握。

一、界定行政处罚和增加处罚种类

新修订的《行政处罚法》第二条对行政处罚作出专门界定，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。此规定在于明确行政处罚的内涵，确定行政处罚的性质。

在此基础上，新修订的《行政处罚法》增加了行政处罚的种类，包括通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业共五种（第九条），增加新的声誉罚、资格罚和行为罚。

二、调整并规范行政处罚设定

新修订的《行政处罚法》对行政处罚设定进行了一定的调整，赋予了行政法规、地方性法规和规章更多的设定权。与此同时，也对设定权附加了更多规范和限制。

1.赋予行政法规、地方性法规补充设定权

新修订的《行政处罚法》赋予行政法规、地方性法规补充设定权，规定“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚……”（第十一条第三款）；“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚……”（第十二条第三款），这是我国立法首次规定补充设定权。

为防止补充设定权的滥用，新修订的《行政处罚法》同时附设了一定的限制。要求行政法规或地方性法规“拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”，同时在依法报送备案时应当说明补充设定行政处罚的情况。

2.赋予规章设定通报批评权

在规章原享有警告、一定数额罚款的设定权基础上，新修订的《行政处罚法》赋予规章设定通报批评的权力，因此扩大了国务院部门规章和地方政府规章的设定权。

3.增加行政处罚实施评估制度

新修订的《行政处罚法》第十五条规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”此规定意在通过定期对已经设定的行政处罚进行评估，减少不必要的行政处罚事项，防止行政处罚事项不断扩张，达到简政放权、优化营商环境的目的。

三、科学配置行政处罚权

行政执法体制是我国行政执法中的重要问题，关系到行政执法权在纵向和横向两个维度的配置，以及行政执法机关之间的关系处理。新修订的《行政处罚法》以行政执法体制改革成果为基础，更为科学地配置了行政处罚权，保证行政处罚机关顺利实施行政处罚。

1.下放行政处罚权

为满足基层执法需求，加强基层执法和处罚力量，新修订的《行政处罚法》推进行政处罚权限和力量向基层延伸和下沉，规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使……决定应当公布”（第二十四条第一款）。

不过，为保障行政处罚权“放得下、接得住、管得好”，新修订的《行政处罚法》对下放行政处罚权的条件和情形作出了明确规定，“承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度”（第二十四条第二款、第三款）。同时，新修订的《行政处罚法》又要求，对于下放情况和效果，省、自治区、直辖市应当定期组织评估。

2.相对集中行政处罚权

根据党和国家机构改革及行政执法体制改革要求，新修订的《行政处罚法》第十八条第一款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”

3.增加行政处罚权行使的协调机制

为解决行政处罚权交叉出现的问题，新修订的《行政处罚法》规定“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖”（第二十五条第一款）。此规定有助于妥善处理不同行政机关的关系，保证行政处罚权的有效和高效行使，防止出现行政处罚机关之间的争权或推责。

《行政处罚法》第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该规定的目的在于妥善处理不同地域的行政处罚机关之间的关系，通过行政执法协助，提高行政处罚的协同性。

行政处罚与刑事处罚的有机衔接十分重要，不过修订前的《行政处罚法》规定较为简单，仅规定违法行为构成犯罪的行政机关有移送的义务和要求，远不能适应现实需要。新修订的《行政处罚法》第二十七条扩充了相关内容，不仅进一步明确了“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，而且增加规定了司法机关的移送义务，即“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。为保证行政处罚与刑事处罚的顺畅衔接，新修订的《行政处罚法》第二十七条还要求“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”。

四、明晰行政处罚的适用规则

行政处罚的适用是行政处罚机关具体运用法律，对行政违法行为加以认定并进行处罚的过程。在这一过程中，行政处罚机关要判断公民、法人或者其他组织是否构成违法，并决定是否给予行政处罚、给予何种行政处罚。行政处罚的适用规则越明晰，越有利于行政处罚机关作出准确适用，越有利于保证行政处罚实施的客观性和公正性。新修订的《行政处罚法》结合我国行政管理实际，在实现行政处罚的宽严相济、既有力度又有温度的理念下，对行政处罚的适用规则作出了更为明晰的规定。

1.细化一事不再罚规则

修订前的《行政处罚法》规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，此规定确立了一事不再罚规则。新修订的《行政处罚法》进一步作出规定，明确“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”（第二十九条）。

2.增加首次违法不处罚和无过错不处罚规则

新修订的《行政处罚法》除完善从轻处罚、减轻处罚的法定情形，予以更为明确、合理规定（第三十一条、第三十二条等）外，增设了不予行政处罚的情形，值得特别关注。

修订前的《行政处罚法》规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。新修订的《行政处罚法》在此基础上新增了两种情形：一种情形是“……初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”（第三十三条第一款），即首次违法不处罚；另一种情形是“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”（第三十三条第二款），即无过错不处罚。这两项制度体现了行政处罚的慎罚思想，但均设置有严格的适用条件。同时，新修订的《行政处罚法》规定“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”（第三十三条第三款）。

3.延长重点领域违法的追诉时效

新修订的《行政处罚法》改变了原则上对违法行为采用二年追诉时效的安排，规定“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”违法行为，追诉时效为五年（第三十六条第一款）。此规定旨在增强对重点领域违法行为的打击力度，体现维护秩序的旨趣。

4.确立从旧兼从轻规则

新修订的《行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”

5.完善行政处罚决定无效制度

修订前的《行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”新修订的《行政处罚法》以行政行为无效理论为基础，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中关于行政行为无效的规定[1]，对行政处罚的无效规定加以完善，其第三十八条规定：“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”

五、确立行政处罚证据基本规则

共识认为，行政程序证据规则有别于行政复议和行政诉讼证据规则。不过，长时间以来，行政程序证据规则付之阙如。根据实践需要，此次《行政处罚法》在行政处罚证据制度上迈出了一步，确立了行政处罚证据的基本规则。

新修订的《行政处罚法》第四十六条对行政处罚证据种类作出规定，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录，并规定“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据”。

针对目前行政机关经常使用电子技术监控设备收集证据且引发社会关注的情况，新修订的《行政处罚法》第四十一条专门作出规定，提出了针对性要求。一是行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。二是电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。三是行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

六、行政执法三项制度入法

如前所述，行政执法三项制度作为改革成果取得实效，与行政处罚制度密切相关。《行政处罚法》的修订将行政执法三项制度要求转化为法律要求，载入《行政处罚法》。

公示制度是保障当事人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。新修订的《行政处罚法》规定，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示（第三十九条）。对于具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开，但公开后出现变化或信息不准确的应及时予以更正，即公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。同时规定，行政机关及其工作人员对实施行政处罚过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密（第四十八条、第五十条）。

对于全过程记录要求，新修订的《行政处罚法》第四十七条规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

对于重大决定的法制审核，新修订的《行政处罚法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核：涉及重大公共利益的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。凡未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

七、调整和完善行政处罚三类决定程序

原《行政处罚法》[2]确立了行政处罚三类决定程序，即简易程序、普通程序和听证程序，此次修订根据实际发展需要调整和完善相关要求。

1.简易程序

一方面，调整简易程序适用范围和条件，将原规定的对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款，调整为对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元以下罚款。同时，赋予单行法律对简易程序规定的权力（第五十一条）。另一方面，完善了简易程序相关要求。增加了当场作出行政处罚决定书应载明的内容，即行政处罚的种类和申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限。同时要求对执法人员当场交付当事人，当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明（第五十二条）。

2.普通程序

针对普通程序，除前述法制审核规定外，增加或完善了三项要求：一是主动出示执法证件要求。执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查（第五十五条第一款）。二是对行政处罚决定时限要求。原则上，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定，但是法律、法规、规章另有规定的，从其规定（第六十条）。三是完善送达规定。规定当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人（第六十一条第二款）。

3.听证程序

对于听证程序的完善，主要体现在扩大了听证程序的适用范围，即将原规定的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”调整为如下范围：较大数额罚款，没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业、责令关闭、限制从业，其他较重的行政处罚，法律、法规、规章规定的其他情形。并且明确了行政机关应当根据听证笔录作出决定（第六十三条、第六十五条）。

八、细化行政处罚决定执行规定

新修订的《行政处罚法》对行政处罚决定执行规定的细化，主要体现在三个方面：

一是突出人道性。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳（第六十六条第二款）。同时规定，经行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算（第七十二条第二款）。

二是提高便利性。对罚款决定，可以通过电子支付系统缴纳（第六十七条第三款、第六十九条）。

三是提升对接性。主要是与《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）和《行政诉讼法》的对接性，集中体现在第七十三条之中。当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。

九、强化对行政处罚权力的制约和监督

为防止行政处罚权力滥用，新修订的《行政处罚法》加强了对行政处罚权力的制约和监督。新修订的《行政处罚法》明确要求，罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩（第七十四条第三款）。同时规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，要求行政机关实施行政处罚应当接受社会监督（第七十五条）。