序言

改革开放以来，我们以社会主义市场经济为导向，坚持“效率优先，兼顾公平”的分配原则，激励人们创造财富。在财政领域，由于分权导致的财政竞争向地方政府提供市场化激励，有力地推动了中国经济的高速发展（Lin and Liu，2000），中国也一跃成为全球第二大经济体。与经济的快速增长形成鲜明对比的是，我国基本公共服务还存在较为严重的供给不足，义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务在城乡之间、地区之间还存在较大差距。努力推进基本公共服务体系建设，实现公共资源在地区之间、城乡之间的合理分配和使用，已经成为未来我国经济社会发展的重要任务。

通过转移支付制度弥补地区间的财力差距，促进基本公共服务均等化，已经成为1994年分税制改革以来我国财政体制改革的重要内容。中央财政转移支付最主要的补助对象是县级政府，尤其是向老、少、偏、穷地区的县级政府倾斜。这些县获得了大量转移支付资金，在它们的财政支出中，上级转移支付的占比很高。中央政府和县级政府作为利益主体，其目标效用函数存在较大差异。中央政府的目标是实现在全国不同地区提供最低标准的公共服务，因此中央政府试图通过加大转移支付力度，弥补地方财政能力不足，进而引导和激励地方政府提升对公共服务的投入行为，实现经济发展成果的共享共建。但是，由于县级政府掌握着更全面的信息且具有机会主义倾向，中国式分权并不能保证政府的合意性，上级政府的财政转移支付资金也未必都能实现预期的均等化目标，即存在“激励相容”问题。县级政府不仅希望实现财政收入最大化，也希望通过支出最大化实现官员晋升的目的。在财政能力和官员晋升的双重压力下，地方政府的支出更容易转向生产性领域，基本公共服务均等化效应会大打折扣。因此，我们需要搞清楚以下几个问题：转移支付规模的扩大及结构的调整，究竟对基本公共服务均等化起到了多大作用？其影响机制是怎样的？县级政府的支出行为究竟在其中起到了什么作用？该如何建立激励约束机制，使中央对地方的转移支付制度既能保证提高地方财政能力均等化，又能激励地方政府提高基本公共服务水平？

本书首先在中国式财政分权背景下，通过回顾我国基本公共服务均等化历程和转移支付制度的完善过程，指出了基本公共服务与政府间转移支付制度完善两者关系研究的现实性和紧迫性，并对我国县级基本公共服务均等化的程度做出了评价。研究发现：我国在基本公共服务提供上存在巨大成本差异，而且东、中、西部地区的财政能力差异较大，县级基本公共服务均等化总体上讲也处于较低水平。其次，分析了我国转移支付制度变迁和县级转移支付项目安排的激励约束机制，总结了我国转移支付的总量特征和结构特征，并基于“中国式分权（财政分权和政治晋升）—地方政府财政行为异化—转移支付—财政能力差距与行为偏好—激励不相容—基本公共服务不均等”的内在逻辑，从理论上分析现行转移支付制度既无法实现财力均等化目标，也不能有效激励县级政府努力提供公共服务的制度困境。再次，从实证层面验证现行转移支付制度的财力均等化效应，以及在政府支出偏好作用下，转移支付对我国县级基本公共服务均等化的激励效应。最后，提出要以激励相容为基本理念和目标，对现行转移支付制度进行优化，使其能够有效促进基本公共服务均等化水平的提高，并在科学划分事权和支出责任、改革基本公共服务均等化供给的绩效考评主体、构建转移支付绩效评价体系等方面进行制度构建。本书研究对于新时代完善我国地方财政治理体系、促进基本公共服务均等化具有重要意义。

本书得以完成，要感谢学界前辈、师友和家人的支持和关爱。感谢我的硕士研究生张春雷、黄智琛出色的助研工作。感谢我所在的河南师范大学为我提供了良好的工作环境。感谢中国经济出版社的焦晓云编辑为本书出版所付出的辛勤劳动。本书在撰写过程中，借鉴了国内外同行的相关研究成果，在此一并表示衷心的感谢。

由于时间和能力有限，疏漏之处在所难免，敬请专家和读者批评指正。

乔俊峰

2021年10月于河南新乡