粤澳“合作开发横琴”的几个问题

冯邦彦

［提要］从区域合作理论和“一国两制”的战略高度看，粤澳“合作开发横琴”涉及几个关键性的问题：首先，横琴开发的出发点，是要配合澳门实现经济适度多元化；其次，横琴开发的重点，要围绕着澳门打造“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”这两个战略定位，深入研究横琴与澳门在产业发展方面如何实现有机对接和错位发展；第三，横琴开发的核心问题，是开发模式创新和制度安排创新。要成功实现“合作开发”，必须进一步解放思想，扫除区域合作的思想障碍；扎实落实“分线管理”等一系列制度创新安排；科学规划和建设横琴“粤澳合作产业园区”；积极探索“合作开发”的具体模式及“协调机制”，实现粤澳之间利益的良性博弈和双赢。

［关键词］横琴新区 合作开发 错位发展 开发模式 制度创新 利益博弈

一 澳门经济适度多元化与“合作开发横琴”

作为典型的微型经济体，澳门经济发展长期处于“随波逐流”的状态，经济的单一性早已凸显。1990年，美国麦健士公司在其研究报告《澳门未来十年发展前景》中就明确指出：“澳门经济具有高度的极性。”[1]1999年澳门回归以来，特别是2002年澳门博彩经营权开放，博彩业快速发展，“一业独大”态势进一步凸显，在澳门GDP中所占比重从1999年的23.98%上升至2009年的32.3%，其中2008年达37.2%，2004年更高达39.13%。相比之下，澳门传统的支柱产业除建筑业因受益于博彩业的迅速扩张而实现短期上升外，其他两大产业即制造业和金融保险业的比重均随博彩业的膨胀而下降，尤其是制造业萎缩严重。2009年澳门的制造业比重仅剩2.8%，第二产业的比重也仅为14.7%，经济单一化的特性日趋明显。

根据国际上微型经济的发展经验，诸如澳门这种微型经济体，由于地域空间狭小，资源禀赋有限，比较优势单一，其产业一般具有单一性和专业性，难以达到规模经济效应，并充分发挥其比较优势。林聪标在分析20世纪70年代香港产业和城市的集中性及专业化时曾指出：“在任何情况下，一个小型的开放经济在商品分类和市场分布上，都会有一定程度的出口集中，这正是唯一能充分享受专业优势的方法。”[2]从经济学的基本理论出发，诸如香港、卢森堡、澳门这类小型或微型经济体系，其经济和产业相对集中或单一化，有其合理性。

但是，研究和实践证明，经济结构的单一性必然导致经济的高度集中，在外向型经济的前提下必然导致经济发展的不稳定性和波动性。这种波动性无疑将大大提升宏观经济和微观经济的风险。为了解决微型经济的两难问题，产业结构的适度多元化，一般被认为是既可保持产业的国际竞争优势，又能相对降低经济风险的有效办法。也正因为如此，中国香港、新加坡、卢森堡等小型或微型经济体一直致力于保持产业的适度多元化。当然，微型经济的适度多元化不是全面多元化，不是将社会有限的资源分散到所有行业，从而降低经济效益并大幅提高经济成本。

2002年以来，澳门的经济虽然实现飞速增长，但增长率极为波动；而中国香港、新加坡以及作为微型经济体的卢森堡，其经济增长均较为平稳。研究显示，2002～2007年，中国香港、新加坡和卢森堡的经济增长率方差分别为8.73、4.39和3.57，而澳门经济增长率的方差则为60.23，经济发展的风险迅速大增。[3]在经济大幅波动的情况下，正常的经济及商业活动运作将受到干扰，亦对经济个体的规划及经济政策的制定造成压力。同时，博彩业的“一业独大”使得澳门资源禀赋进一步集聚，进而挤压了其他行业尤其是中小企业的生存空间，形成所谓的“马太效应”和“挤出效应”，使澳门经济结构的单一性更加突出，对澳门经济的长远与可持续发展构成了威胁。[4]正是在这种背景下，中央在“十一五”规划纲要中对澳门提出了“经济适度多元化”的发展目标。

然而，过去几年澳门推动经济适度多元化的成效并不明显。众所周知，澳门作为典型的微型经济体，适度多元化发展所面临的最大制约在于土地、人力资源的短缺。而一水之隔的横琴岛是一块未开发的处女地，全部开发后面积将达106.46平方公里，是澳门现有面积的3倍。该岛地处南亚热带季风区，环岛岸线长76公里，沙滩绵延，礁石嶙峋，地形有低山、丘陵、台地，全岛最高山峰——脑背山海拔457米，植被茂盛，空气清新，环境优美，生态良好，是天然的旅游休闲度假胜地，具有丰富的旅游资源。

横琴岛毗邻澳门，具有优越的区位优势。澳门回归、莲花大桥和横琴大桥的相继建成以及横琴口岸的开通，使横琴岛的开发价值进一步凸显。2009年年初，国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《规划纲要》）指出：“规划建设……珠海横琴新区、珠澳跨境合作区等改造区域，作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。”[5]同年6月24日，国务院常务会议原则通过《横琴总体发展规划》（以下简称《发展规划》），明确要将横琴建设成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区。6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议决定，授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖。8月14日，国务院正式批复《发展规划》。横琴新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，第三个由国务院批准的国家级新区。至此，经过18年的努力，横琴开发终于正式展开。

横琴开发最重要的战略价值，是要弥补澳门特区在经济发展过程中面临的土地、人力资源短缺等问题，使澳门优势产业得到延伸、扩充，相关产业得到发展。澳门经济的适度多元化，可以而且必须在两个层面展开。首先，在澳门本土，致力于推动旅游休闲业产业链的延长，重点发展本身具竞争优势的产业，包括博彩业以及与博彩业相关联的旅游业、零售业、会展业、文化创意产业等；其次，透过区域合作，特别是通过横琴开发，实现横琴与澳门产业的对接和错位发展，形成区域内经济的适度多元化。

正如有研究指出，从“一国两制”的战略高度看，横琴开发的出发点，首先是要配合澳门成功实现经济适度多元化，[6]进而有效实现澳门与广东珠三角地区的经济合作与融合，维持澳门经济社会发展的繁荣、稳定，并且最大限度地发挥澳门在粤港澳大珠三角经济区域中的战略价值和经济功能。

二 “合作开发横琴”：比较优势互补与产业错位发展

区域经济分工合作的理论基础，最初由亚当·斯密（Adam Smith）的绝对优势理论和大卫·李嘉图（David Ricardo）的比较优势理论奠定。比较优势理论从两国劳动生产率的不同出发，认为通过各自生产具有比较优势的产品，然后双方能从交换中得到比通过自己生产更多的产品。在比较优势理论的基础上，由伊·菲·赫克歇尔（Eli F.Heckscher）和戈特哈德·贝蒂·俄林（Bertil Gotthard Ohlin）创立的要素禀赋理论，用生产要素禀赋的差异导致的价格差异代替李嘉图的生产成本的差异来展开分析，认为区域分工会导致两个地区相对价格的变化，各国和各地区将出口那些较多使用本国和本地区拥有丰富要素的产品，即资本富裕的国家和地区将出口那些在生产中使用大量资本的产品（资本密集型产品）；而劳动力丰富的国家和地区将出口劳动密集型产品，从而以资源禀赋完成国家或区域的分工。

根据比较优势理论和要素禀赋理论，澳门参与区域分工合作的比较优势主要集中在两个方面：一是澳门博彩旅游业在区域乃至全球分工中的竞争优势；二是澳门的自由港优势、区位优势与国际网络优势的结合。根据澳门的比较优势，国家“十二五”规划纲要对澳门在区域和国际分工中的战略定位作了科学的概括，即“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。从这两个战略定位出发，“十二五”规划纲要进一步明确提出：“支持澳门推动经济适度多元化，加快发展休闲旅游、会展商务、中医药、文化创意等产业。”同时，要“深化粤港澳合作，落实粤港、粤澳合作框架协议，促进区域经济共同发展，打造更具综合竞争力的世界级城市群”。[7]

因此，从贯彻“一国两制”方针的战略高度和比较优势理论出发，横琴开发的重点是要实现澳门与横琴两地比较优势的互补，特别是围绕着澳门打造“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”这两个战略定位，深入研究横琴开发在产业发展方面，包括在旅游休闲业、会议展览业、商贸服务业，甚至科技产业等领域如何与澳门实现对接和错位发展，防止同位恶性竞争，形成粤澳经济发展的互补和双赢。从比较优势理论和要素禀赋理论出发，横琴开发的重点产业领域应该是：

第一，大力发展与澳门博彩旅游业对接及错位发展的旅游休闲业、文化创意产业，共同打造“世界旅游休闲中心”。

《规划纲要》提出：要巩固澳门作为世界旅游休闲中心的地位。澳门素有“东方蒙地卡罗”之称，与美国的拉斯维加斯和摩纳哥的蒙地卡罗并称世界三大赌城，其独特形象深入人心。2002年澳门特区政府开放博彩经营权以来，博彩业快速发展，规模超过拉斯维加斯。澳门还是中西文化、宗教交汇的城市，具有“博物馆”式的都市风貌和丰富的历史文化遗产。不过，澳门作为微型经济体，土地面积狭小，经济规模不大，仅靠本身的实力难以成为“世界旅游休闲中心”。

澳门旅游业最大的特点是以博彩业为主导的综合性旅游业，其他自然景观、人文景观及大型游乐设施因受到地域狭小的限制而缺乏，旅游功能和效益难以充分发挥。因此，合作开发横琴首先应该根据横琴海岛型生态景观的资源优势，重点发展休闲度假产业，发展高品质度假旅游项目，包括以自然景观和人文景观为主的大型娱乐、体育、休闲设施，发展绿色旅游、蓝色旅游、休闲度假旅游，水上运动和大型高尔夫球场，突出休闲特色。已经启动建设的长隆国际海洋度假区就是一个很好的开端。该项目占地面积达5平方公里，定位为“中国的奥兰多”，目标是要建成一个世界级的集会展、游乐、酒店度假于一体的综合性海洋公园，建成后预计每年将吸引游客3000万人次。率先动工的首期工程“长隆海洋世界”，以一个全新的情景式海洋主题乐园作主打，包括多个巨型的海博馆以及一家超五星级海洋酒店等，计划于2012年对外营业，年接待游客能力达1000万～1500万人次。此外，横琴可致力于发展区域性的游艇中心。研究显示，在国际上，游艇经济正成为一个庞大、热门的产业，被誉为“漂浮在黄金水道上的商机”。

横琴发展与澳门博彩旅游业对接及错位发展的旅游休闲业，不但可弥补澳门之不足，有利于和澳门共同打造“世界旅游休闲中心”，而且有利于整合澳门与珠海两地各具特色的旅游资源，再与香港及广东的旅游资源相配合，形成一个具竞争力的、关联度高的旅游休闲产业链和产业集群，共同打造《粤澳合作框架协议》（下文简称《框架协议》）所指出的“世界著名旅游休闲目的地”，[8]达致双赢之局。

第二，大力发展商务服务、会议展览、物流仓储等现代服务业，共同打造“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。

澳门背靠珠江三角洲西部，而她联系的国际层面，则以欧盟和葡语国家为重点。[9]2002年，特区政府提出将澳门建设成为“三个服务平台”的目标，即作为内地，特别是广东西部地区的商贸服务平台；作为中国内地与葡语国家经贸联系与合作的服务平台，以及作为全球华商联络与合作的服务平台。“三个服务平台”中，核心是“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。国家“十二五”规划纲要明确肯定了澳门的这一战略定位。

长期以来，澳门与欧洲国家和葡语国家有着紧密的商贸、文化等各方面的联系，又有一批精通葡语的专业人才，这是亚洲其他城市包括香港所不具备的优势。这种优势有利于澳门发挥区域性商贸合作服务平台的作用，为内地特别是珠三角地区企业走向国际、为中国与欧洲及葡语国家经贸合作牵线搭桥。2003年，中央政府为支持澳门发展成为内地与葡语国家之间的合作平台，决定将由其主办的“中国-葡语国家经贸论坛”交由澳门承办。该论坛以经济合作发展为主题，旨在促进中国内地与葡语国家和地区的经贸交流与合作，为部长级论坛，暂定每三年举办一次，常设机构秘书处设在澳门。

然而，从近几年的发展实践看，澳门要真正成为“中国与葡语国家商贸合作服务平台”，还需广东珠海方面的配合，而横琴则提供了合作的平台。因此，《发展规划》在产业发展规划方面，将商务服务与旅游休闲、科教研发和高新技术一道列为横琴开发的四个重点产业。目前，正在建设中的“十字门中央商务区”项目，其发展重点就是商务会展业。该区位于珠海东部城区、西部城区和横琴新区的中心，占地面积约5.77平方公里，将发展成为一个国际化、滨水生态型现代服务业聚集平台。已经动工的首期项目位于珠海南湾的会展商务组团，主要建设珠海国际会议中心、展览中心、国际标准甲级写字楼、白金五星级酒店、国际标准五星级酒店及相关配套设施。“十字门中央商务区”项目的首期建设，将为珠海会展业带来重大的发展机遇。

但是，这里带出的问题是，珠海、横琴的商务会展业，应该如何与澳门的商务会展业协调发展、错位发展？从比较优势理论和区域合作战略出发，横琴的产业发展，必须与澳门的产业形成优势互补，尽量避免双方正面竞争，特别是恶性竞争。我们认为，从澳门的角度看，其优势在博彩业和与葡语国家的联系，澳门可以博彩业为“卖点”，精心打造两三个具比较优势的会展业知名品牌，特别是与葡语国家相关的会展品牌，从而真正发展成为中国与葡语国家经贸、文化交流的平台。珠海和横琴方面，则可发展澳门不具备比较优势的会展业，如航空展览、重工业展览、游艇展览、印刷机械展览等；或者展览在珠海、横琴举办，而将相关的会议安排在澳门。通过两地的协调发展和错位发展，共同做大做强会展业的“蛋糕”，共同打造“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。另外，横琴还可发展为配合澳门会议展览业的后勤基地和仓储中心，以有效降低澳门的办展成本。

为了配合“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的建设，横琴可发展为葡语人才培训基地和葡语国家产品展示和展览中心，建立针对葡语国家的商务中心和商业市场，提供葡语国家的商业信息、翻译，一方面将葡语国家的产品，如巴西的资源性产品以及葡萄牙的红酒等，通过横琴的葡语国家产品展示和展览中心，推销到内地广阔市场；另一方面将葡语国家需要的中国产品，如健康产品等，推销到葡语国家乃至欧盟国家，使澳门与横琴共同成为中国和葡语国家贸易的枢纽和桥梁。[10]

第三，积极发展教育培训、科技创新等先导产业，探索构建澳珠科技创新合作机制和珠江西岸高素质人才基地。

横琴开发最大的“亮点”之一，是由全国人大常委会决定，以租赁方式，授权澳门特别行政区对横琴岛澳门大学新校区实施管辖，租赁期限自该校区启用之日起至2049年12月19日止，届时可根据实际情况续期。澳门大学新校区位于横琴岛东部沿海区域，与澳门隔水相望，占地1.0926平方公里。澳门与横琴校园之间将由1条24小时全天候运作的隧道连接，师生、职员、澳门居民和访客可通过隧道进出校园，无须办理边检手续。新的校区面积将比现有校园大约20倍，可容纳至少1万名学生。可以说，横琴新校区为澳门大学也为横琴新区的教育及科技创新产业提供了更广阔的发展空间。

从澳门的角度看，特区政府和澳门大学要充分把握澳大迁校这一历史性的发展机遇，以创新的思维和创新的机制，有效整合澳门现有的教育资源，在横琴新校区创办出国际先进、亚洲著名的高水平大学，为澳门经济发展培育高级专业人才、技术人才和管理人才。由于澳大横琴新校址属澳门特区政府管辖，所产生的本地生产总值（GDP）理所当然地属澳门经济所有。因此，澳门特区政府应该以澳门大学新校区为载体和发展平台，积极推动发展澳门的科教研发产业和文化创意产业，使科教研发和文化创意产业成为澳门经济适度多元化的一个重要组成部分，成为横琴科教研发产业和文化产业的重要组成板块，从而使澳门成为广东珠江口西岸地区乃至整个珠三角人才培育和科技创新的重要平台之一。

《发展规划》强调，要将横琴新区建设成为珠江口西岸的地区性科教研发平台，要依托港澳科技教育资源优势和内地人才资源，加强粤港澳三地的科技合作与交流，重点发展研发设计、教育培训、文化创意等产业，将横琴建设成为服务港澳、服务全国的区域创新平台。因此，在教育培训产业发展上，横琴应在澳门大学新校区创办、建设的同时，积极吸引香港、澳门的其他大学和培训机构在横琴办学，建立以高端专业人才、技术人才培训和普通高等教育为主的教育培训园区。横琴科教研发产业的发展，无疑将有利于满足粤港澳产业升级转型，特别是澳门经济适度多元化的人才需求。

从长远发展而言，粤澳还需要加强在科技创新方面的合作，以建立区域性科技创新体系。在横琴开发规划中，中央和广东方面对横琴开发都有科技产业发展板块的考虑。因此，澳门与广东方面可以借助横琴，探讨如何构建珠澳创新合作机制与平台。例如，澳门与广东可以在横琴“中医药产业合作园区”合作建立区域性中药检测中心，以推动澳门和广东中医药产业的发展。

第四，配合发展房地产、基础设施等城市发展的基础产业，以横琴开发为纽带共同打造珠江西岸核心“都市圈”。

根据中国城市规划设计院完成的《珠海东部城区主轴（情侣路）概念性总体城市设计》，未来珠海的主城区将由“香洲核心区+横琴新区+西部中心城区”（所谓“三区一城”）组成。其中，横琴新区处于三区“三足鼎立”的最南端，而十字门商务区刚好处于“三足鼎立”的中央位置，无论是从地理几何角度还是经济发展角度，都将成为未来城市的中心和重心。十字门地处粤港澳交汇地，毗邻湾仔、横琴和拱北三大口岸，其中南湾、横琴片区与澳门、氹仔构成了独特的“两江四岸”格局，是珠海环澳城市带核心。珠海的主要交通基础设施（港珠澳大桥、太澳高速、京澳高速、金海大道、广珠城轨和情侣路城市主轴等）在此汇聚，将形成珠江口西岸的交通枢纽。以十字门中央商务区规划建设为纽带，澳门、横琴和珠海以及中山、江门等将组成珠江西岸核心都市区，而横琴将成为珠江西岸最具活力的新城区。根据《发展规划》的人口发展目标，横琴总人口将在2015年达到12万人，到2020年达到28万人。从某种意义上讲，横琴的开发可以承担起缩小珠江东、西岸经济发展落差、构建珠江西岸“都市圈”的重要战略功能。

可以预测，随着横琴开发的深化，横琴的房地产发展，无论是旅游地产、商业地产甚至是住宅地产都具有广阔的发展空间，前景肯定是看好的。房地产、基础设施等城市发展的基础产业都将得到长足发展，并且将成为粤澳合作开发横琴的重要领域。

三 横琴的“合作开发”模式与制度创新

“合作开发横琴”，需要克服的矛盾是源于两种制度所带来的利益协调的困难。在《发展规划》颁布前，粤澳两地就横琴的开发模式经过多年探讨，大致提出了四种不同的模式，包括股份制、租赁制、划归澳门管辖及“9+2”共同开发。

模式一：股份制。在该模式中，珠海以横琴岛地权入股，澳门以城市品牌入股，设立“横琴国际开发区”，为期50年或更长时期。双方享有平等的参与权、决策权。区内设立对等的联合管理委员会作为行政机关，按照双方商定的管理委员会组织条例行使管理权，委员会实行双主席制，下设“横琴开发总公司”，作为具体开发实施的机构。《澳门与珠三角地区经济一体化策略研究》就认为，如果采取股份制模式联合开发横琴，应争取实行“境内关外”的特殊管理政策，实施以澳门为蓝本的自由港政策。岛内的行政管理体制尽量向国际惯例靠拢，并有所创新。[11]

模式二：租赁制。即“关闸”模式。广东（珠海）将横琴岛租借给澳门特别行政区使用，为期50年或更长时期，澳门每年向广东（珠海）缴纳一定数额的地租。澳门特区政府全权管理和开发横琴，实行澳门特别行政区的法律和自由港政策。澳门在开发横琴的过程中，充分照顾广东（珠海）的利益，并给予广东（珠海）在横琴的投资以特别的便利和优惠。[12]

模式三：划归澳门管辖。该模式认为，澳门特区在“赌权开放”以后，土地供应更加紧张，并且受周边海域环境的制约，不可能像香港那样大规模地填海造地。所以，将与澳门一水之隔的横琴岛划归澳门直接开发管理，无疑最有利于澳门的发展。当然，在划归过程中要取得广东、珠海方面的合作，并且要充分保证珠海方面的利益。

模式四：“9+2”共同开发。在2004年11月30日的粤澳合作联席会议上，粤方提出了共同探讨设立泛珠三角横琴经济合作区的议题，构想从原来的粤澳联合开发扩大到“9+2”共同开发，从而为泛珠三角地区合作提供载体。

上述四种模式都有其合理性，但在实施过程中又各有政治上或经济上的难度，可行性并不高。不过，如果对这四种模式深入研究，不难发现它们关注的两个共同点：其一，横琴开发究竟由谁主导？在开发过程中，毗邻的澳门特区将扮演什么样的角色？双方在开发中的利益如何协调？其二，横琴开发的制度安排怎样？这个问题实际上由前一个问题引发，这也是澳门方面特别关注的问题。澳门经济学会就认为：“横琴岛地处‘一国两制’前沿，无论实行哪种管理模式，都必须实行更特殊的配套政策，以真正体现其国际性、开放性及特殊性。如果将横琴划拨澳门管辖，或者按‘关闸’模式将横琴租赁给澳门50年，横琴岛就成为澳门特别行政区的一个有机组成部分，实施澳门的法律制度和自由港政策。倘若按照股份制的模式联合开发横琴，则应争取实行‘境内关外’的特殊管理政策，将横琴岛建成一个‘似澳门而非澳门，比特区更特殊’的‘国际旅游开发区’。”[13]从澳门的角度看，唯有实行这一开放性的管理模式，横琴开发才有可能取得成功。中国改革开放30年的实践也证明，唯有通过制度创新，解放生产力，才有可能取得经济的大发展。可以说，上述两个问题没能得到科学、合理的解决，实际上成为横琴开发迟迟未能迈开实质步伐的关键原因。

横琴开发终于在2010年以来取得重要的突破，究其原因，也主要是在上述两个问题上取得了重要进展：

第一，在横琴开发究竟由谁主导的问题上，《框架协议》提出在珠海发挥“主体作用”的同时，粤澳“合作开发横琴”的战略定位，进一步界定了澳门特区在横琴开发中的角色。

从历史回顾可以看出，横琴开发中一直困扰粤澳双方的一系列绕不开的问题是：横琴开发缘何而起？由谁主导？在开发过程中，毗邻的澳门特区将扮演什么样的角色？横琴开发如何才能配合澳门经济的适度多元化？这些问题甚至在《发展规划》颁布之后仍然没能得到很好的解决。当时，有关方面的回答是：澳门参与横琴开发的原则是——“同等港澳优先”。然而，由于澳门资本多为中小型企业，在与跨国公司的竞争中往往处于下风；而澳门社会若不能有效参与横琴的开发，中央和澳门社会所关注的澳门经济适度多元化将无从谈起。这也可以解释为什么2009年年初国家副主席习近平表示将考虑在横琴设立5平方公里粤澳合作产业园区而广受澳门社会各界欢迎的原因。

2011年3月6日粤澳两地政府在北京签署《粤澳合作框架协议》是一个重大转机。《框架协议》将“合作开发横琴”单列为“总则”之后的第二章，并且以4条14款详细列明“共同参与”的模式、合作的“重点园区”。《框架协议》对澳门在横琴开发中的角色作了明确规定：一方面由“珠海发挥横琴开发主体作用”，具体包括在横琴开发中“探索体制机制创新，推动规划实施和政策落实”“联合澳门开展招商引资，不断拓展国际市场空间”“加强与澳门在社会管理与公共服务等方面的对接，研究制定澳门居民跨境就业、生活的相关政策”等；另一方面明确提出粤澳“合作开发”“探索粤澳合作新模式”。《框架协议》指出，“澳门特区政府研究采取多种措施，从资金、人才、产业等方面全面参与横琴开发，重点建设粤澳合作产业园区和旅游休闲等相关项目，并积极研究制定澳门居民跨境就业、生活的社会福利安排等配套政策”，并且要“建立粤澳合作开发横琴协调机制，对横琴开发重大问题提出政策建议，支持横琴新区就具体合作项目与澳门特区政府有关部门直接沟通”。

为了保障粤澳“合作开发横琴”能够落到实处，《框架协议》规定：“在横琴文化创意、科技研发和高新技术等功能区，共同建设粤澳合作产业园区，面积约5平方公里。”《框架协议》还规定：“共同建设粤澳合作中医药科技产业园，作为粤澳合作产业园区启动项目”，并且要“合作建设横琴文化创意区”，“提升横琴中心商务区功能，将澳门区域商贸服务平台功能延伸到横琴，拓展澳门商贸服务业发展腹地”。[14]这些规定为澳门特区有效参与横琴开发最终扫除了障碍，提供了有效载体和发展平台。

第二，在横琴开发的制度安排问题上，《发展规划》和《框架协议》作出一系列的制度创新安排，创造出类似“港澳自由港”的制度环境。

《发展规划》提出，要在《规划纲要》和CEPA的框架下，进一步扩大开放，进一步发挥香港、澳门的自由港优势，大力推进通关制度创新、管理体制创新和发展模式创新，实施比经济特区更特殊的对外开放政策，率先探索建立合作方式灵活、合作主体多元、合作渠道畅顺的新机制，促进三地人流、物流、资金流和信息流的高度聚合与高效流动。通过制度创新，在改革开放的重要领域和关键环节率先取得突破，为进一步推进粤港澳紧密合作提供示范和经验，并为广东珠三角“科学发展、先行先试”创造经验。《框架协议》则在《发展规划》的基础上进一步明确提出了一系列的制度创新安排，包括：

关于“分线管理”制度安排。提出“横琴与澳门之间的口岸实行‘一线管理’”，“横琴与内地之间实行‘二线管理’”的海关管理模式，并承诺“双方共同努力，争取横琴口岸24小时通关”以及“双方共同努力，为人员、货物以及澳门居民到横琴工作、生活提供通关便利条件”。

建立与澳门自由港政策相适应的经济管理体制。包括《发展规划》所规定的将横琴纳入珠海经济特区范围，实行更开放的产业和信息化政策，支持进行土地管理制度和社会管理制度改革等。

将“金融创新”的政策内容具体化。《框架协议》规定：“推进横琴金融创新，引导和鼓励两地金融机构在横琴设立金融后台服务机构。开展产业投资基金试点，鼓励两地符合条件的机构联合发起设立横琴产业投资基金。探索在横琴开展个人项下人民币与澳门元、港元在一定额度内的双向兑换试点。探索在横琴推广使用多币种金融IC卡。”

横琴在通关模式和经济制度的创新，不仅为粤澳双方合作开发横琴提供了可靠的制度保证，而且将成为广东省乃至全国新一轮改革开放的突破口，它的实践将对国家探寻发展新路径、探索新经验，具有深远的经济影响。

四 “合作开发横琴”的几点政策性思考

粤澳“合作开发横琴”经过长达18年的探索，终于迎来突破性的发展。然而，冷静思考，《发展规划》的颁布、《框架协议》的签署，仅仅是“万里长征的第一步”。粤澳双方要顺利推进“合作开发横琴”，当前仍需解决以下几个关键问题：

第一，解放思想，创新思维，扫除区域合作的思想障碍，顺应国际发展的大潮流。

长期以来，横琴开发一直议而不决，从表面上看是双方的立足点不同、视角不同、利益差异不能协调，深入分析却是双方对区域经济合作的重要性缺乏深刻的认识，彼此都站在自己的立场上斤斤计较，患得患失，并形成越来越难解的心结。因此，在“合作开发横琴”的新阶段，粤澳双方要顺利推进横琴开发，首要前提还是进一步解放思想，彻底扫除区域合作的思想障碍。粤澳两地无论是政府、商界还是社会舆论，都必须彻底摒除狭隘的本位主义和地方保护主义观念，求同存异，互让互谅，以创新的思维真诚、积极、主动地推动区域合作，实现互补双赢。

根据经济学的基本理论，区域经济合作的实质就是各地区以自身的比较优势为基础，根据各自的资源禀赋优势，实现区域内不同地区的分工和错位发展，实现资源的最优配置。环顾当今国际社会，经济全球化、区域经济一体化已成为世界经济发展的潮流。粤澳两地在“合作开发横琴”方面若不能实现协调发展，就有可能重蹈历史覆辙，延误横琴开发的良机，或者造成不必要的损失。

第二，切实落实“分线管理”等制度创新安排，使横琴真正成为中国改革开放的最前沿区域。

《框架协议》签署、实施，体现了中央政府推进改革开放的高瞻远瞩，体现了粤澳两地政府积极推动建立更紧密合作关系的诚意。不过，有了这些框架性的制度安排，并不等于就一定能够取得成功。当前的关键和重点，是要狠抓落实。在《框架协议》的基础上，粤澳“合作开发横琴”要取得突破，就必须进一步深入解决、细化或者说具体化《框架协议》所规定的一些关键性制度安排。例如，横琴新区如何有效实施“分线管理”和“通关便利化”？“一线”该放开到什么程度，“二线”收紧到什么程度？“分线管理”的海关监管模式最终能否过渡到“一线放开、二线收紧”的管理模式？等等。这些问题都涉及横琴能否成功开发。因为区域间生产要素，包括人流、物流的自由流动，是区域合作的重要一环。个人认为，在经过一段实践检验后，“分线管理”模式应尽快过渡到“一线放开、二线收紧”的“境内关外”管理模式，以吸引澳门及国际投资者参与横琴的开发和建设，吸引更多国际旅客经澳门进入横琴。

又如，《框架协议》规定横琴新区实施的“与横琴新区发展定位相匹配、与澳门自由港政策相适应的经济管理体制”，具体包括哪些内容？其中，所谓的“实行更开放的产业和信息化政策”，实行“比照海关特殊监管区域”的税收政策和外汇管理政策，“鼓励金融创新”，“支持进行土地管理制度和社会管理制度改革”等等，将如何细化落实？这些问题不解决，横琴开发就难以顺利推进。

第三，合理规划、开发5平方公里“粤澳合作产业园区”，有效配合澳门经济适度多元化发展。

根据《框架协议》的有关规定，除横琴澳大新校区外，粤澳共同建设的5平方公里“粤澳合作产业园区”，是澳门“合作开发”横琴的最有效平台。但有关条文仍然是粗线条的，实质内容有待细化。例如，“5平方公里”的产业园区，是整体的一块呢，还是分别散落在各产业功能区的多块？《框架协议》实际上并没有明确这一点。又如，“5平方公里”的粤澳合作产业园区的产业规划怎样，才可真正推动澳门经济的适度多元化？合作产业园区中除了发展中医药、文化创意产业外，应该如何合理规划其余用地，发展哪些项目，才可真正推动澳门经济的适度多元化？这些问题都值得深入思考。

从“合作开发”的战略高度看，理想的模式应是完整的一块，在这5平方公里“粤澳合作产业园区”中“先行先试”，率先探索粤澳“合作开发横琴”的具体模式以及“粤澳合作开发横琴协调机制”。

第四，探索“合作开发横琴”的具体模式以及“合作开发横琴协调机制”，实现粤澳之间利益的良性博弈和双赢。

根据国际经验，横琴新区作为特殊的开发区域，可采用两个层次的开发模式：第一个层次是横琴新区管理委员会，作为广东省政府的派出机构，代表广东省政府和珠海市政府对横琴行使行政管理权，并协调国家有关部门在横琴经济合作区所设机构的工作，负责审议横琴开发的各项报告及预案，修订横琴合作区的规章制度。第二个层次是开发公司，对横琴开发进行系统管理，负责土地的成片开发、基础设施建设和招商引资等具体事项。根据《框架协议》的规定，粤澳双方是“合作开发”“共同参与”，现在要研究的是，在这两个层面上，澳门特区该如何参与？特区政府是仅仅发挥一般性的“咨询”作用呢，还是实质性参与横琴开发的所有重大决策？其中的制度安排该如何？又如，在即将建立的“粤澳合作开发横琴协调机制”中，澳门特区政府将扮演何种具体角色，发挥哪样具体功能？另外，在5平方公里的“粤澳合作产业园区”中，粤澳双方合作的具体模式又如何？这些模式的合理与否，都可能直接影响到开发的进程，影响到粤澳两地之间能否实现利益的良性博弈和双赢。

作者简介：冯邦彦，暨南大学经济学院教授、博士生导师。

［责任编辑：刘泽生］

（本文原刊2011年第4期）

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[1] 麦健士公司：《澳门未来十年发展前景（摘要）》，周筠译，澳门：《澳门日报》1990年12月10日。

[2] 林聪标：《香港的贸易结构与经济成长》，载邢慕寰、金耀基合编《香港之发展经验》，香港：香港中文大学出版社，1985，第118页。

[3] 冯邦彦：《澳门经济适度多元化的路向与政策研究》，《港澳经济年鉴（2010）》第五编《澳门经济专题研究》，北京：港澳经济年鉴社，2010，第339页。

[4] 冯邦彦、赵雪梅：《微型经济体产业适度多元化理论与实证研究：以澳门为例》，澳门：《澳门理工学报》2006年第3期，第39页。

[5] 国家发展和改革委员会：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，北京，2008年12月，第52页。

[6] 澳门经济学会课题组：《珠澳合作开发横琴专题研究——澳门如何参与》，澳门：澳门经济学会，2010，第45页。

[7] 参阅《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第57章《保持香港澳门长期繁荣稳定》。

[8] 《粤澳合作框架协议》第一章第一条“合作定位”指出，要合作建设“以澳门世界旅游休闲中心为龙头、珠海国际商务休闲旅游度假区为节点、广东旅游资源为依托”的“世界著名旅游休闲目的地”。

[9] 冯邦彦：《澳门概论》，香港：三联书店（香港）有限公司，1999，第477页。

[10] 澳门发展策略研究中心：《横琴开发与澳门新机遇——〈横琴总体发展规划〉解读》，澳门：《科学发展、先行先试、互补共赢——澳门与区域合作研究系列》，2010，第32页。

[11] 澳门经济学会课题组：《澳门与珠三角地区经济一体化策略研究》，澳门：澳门经济学会，2005，第60页。

[12] 参阅《租用横琴扩澳土地值得研究》，澳门：《华侨报》2003年10月17日。

[13] 澳门经济学会课题组：《澳门与珠三角地区经济一体化策略研究》，澳门：澳门经济学会，2005，第60页。

[14] 参阅《粤澳合作框架协议》第二章《合作开发横琴》第一条《共同参与》及第三条《重点园区》。