第四节 贵州精准扶贫精准脱贫模式的理论思考与实践启示

一 理论思考

总结贵州省精准扶贫精准脱贫的成功实践，有四个方面的理论思考。

思考1：以扶贫开发工作统揽经济社会发展全局。

贵州省将打赢脱贫攻坚战作为重要的政治任务、头等大事，以扶贫开发工作统揽经济社会发展的全局。

首先，将扶贫开发工作为第一民生工程，不仅体现在贵州省凝聚力量打赢脱贫攻坚战的决心层面，更体现在对经济社会发展各项工作的具体部署层面。具体而言，“第一民生工程”有六个方面的内容。包括：瞄准乌蒙山区、滇黔桂石漠化地区、武陵山区三大连片特困地区，以“十大特色产业”助力解决产业发展和贫困人口增收的最突出的民生问题；水、电、路、网等基础设施建设向贫困地区延伸，解决制约贫困地区发展的最基础的民生问题；对居住在深山区、石山区、高寒山区、地质灾害易发区、生态脆弱地区的贫困居民，实施危房改造和生态移民搬迁工程，解决最紧迫的民生问题；以全面建立促进农村教育发展长效机制为载体，推进教育扶贫，解决最长远的民生问题；推进农村社会保障政策体系建设与完善，用兜底式扶贫的方式，解决最普遍的民生问题；提升贫困人口自我发展能力，促进其就业创业，解决最根本的民生问题。

“小康不小康、关键看老乡”，通过大力实施上述一揽子民生工程，让老百姓，尤其是贫困地区的老百姓有实实在在的获得感。借助对“第一民生工程”六方面内涵的阐释，贵州省形成了以扶贫开发统揽经济社会发展全局的总体安排，对各级政府部门、各个行业部门有效开展工作，做出了明确而细致的要求。

其次，完善精准扶贫政策体系。为了将“第一民生工程”的各项内容落到实处，保障扶贫开发工作统揽经济社会发展全局的思想得到有效贯彻，贵州省缜密布局，以精准扶贫政策体系设计为抓手，细化工作目标，明确工作责任，以政策文件的形式，对各部门工作做出制度化安排。最后，用好考核的指挥棒。贵州省狠抓政策执行环节，从二次顶层设计的“最初一公里”，到政策落地的“最后一公里”，层层落实责任，完善省负总责、市县抓落实、重在乡村的分工机制，层层传导工作压力，形成省、市、县、乡、村五级书记一起抓扶贫的工作格局。

思考2：以五大发展理念指导精准扶贫工作机制创新。

贵州在省级层面“二次顶层设计”的过程中，自觉坚持以五大发展理念指引布局精准扶贫政策体系建设。一是通过体制机制创新，完善贫困治理体系；二是补齐贫困农村发展短板，协调推进县域贫困治理；三是发挥生态优势、守住生态底线，走绿色减贫的道路；四是坚持开放式扶贫的理念和方法，优化减贫模式；五是建设利益联结机制，促进贫困人口共享发展成果。

思考3：扶贫开发顶层设计需要哲学思维。

贵州经验表明，做好精准扶贫省级层面“二次顶层设计”至少要坚持四个方面的哲学思维。

一是系统思维。系统看待贫困问题的成因，系统谋划贫困治理的方略，扶贫开发工作有序开展是一项系统工程。

二是战略思维。深化战略认识：扶贫开发是关乎党和国家的政治方向、根本制度和发展道路的大事，新的历史时期，应将扶贫开发置于地方经济社会发展格局中更为凸显的战略位置，以扶贫开发工作统揽经济社会发展的全局；明确战略目标：按照总的战略目标、阶段性目标细化分工责任；选准战略方向：开发式扶贫与兜底式扶贫相结合，以“五个一批”的战略方法，精准回应贫困地区、贫困人口的差异化需求。

三是辩证思维：辩证地看待贫困地区的劣势和优势，辩证地看待区域发展与精准扶贫之间的关系，辩证地看待经济增长与生态保护之间的关系。

四是底线思维。脱贫攻坚战处于决胜阶段，要坚守发展、民生和生态三条底线。贫困人口在多个维度上具有脆弱性，通过完善的社会保障体系，在基本医疗、基本教育、基本生活方面形成兜底式网络，守卫贫困人口的民生底线。发展道路的谋划，要坚守生态底线，运用科学发展的理念，科学治贫的思维，找准发展的路子，实现人与自然的协调发展、可持续发展。

思考4：实施精准扶贫方略需要处理好若干关系。

一是区域发展与脱贫攻坚的关系。按照精准扶贫的总要求，衡量贫困地区发展质量的关键，在于区域发展是否带动了贫困人口自我发展能力的提升，最终是否实现脱贫增收。需要看到，区域发展与脱贫攻坚并不是相互冲突的目标，而是可以有机地统一在同一过程之中的。其关键在于通过完善利益联结机制，增强贫困人口参与发展的能力，促进其共享区域发展成果，贵州“三变”经验，提供了一种值得总结和参考的实践蓝本。同时，还应看到，通过脱贫攻坚计划的实施，贫困地区的存量资源能够得以盘活，可以形成区域经济发展新的引擎，支撑贫困地区经济新一轮的增长。

二是整体推进与因地制宜的关系。精准扶贫的核心在于准确投放政策资源，实现对贫困人口多元化、差异化需求的有效回应。新时期，“四个到县”的资金管理体制和项目审批权限下放到县，有利于提升县域贫困治理对当地贫困人口多元化、差异化需求的回应能力，从制度安排上，保障项目的精准度，激发基层活力。

三是政府、市场与社会协同的关系。扶贫开发是一项系统工程，打赢脱贫攻坚战，要用好政府、市场、社会三种机制。其中关键的问题，在于明确三个主体各自的角色边界，构建政府、企业与农民的良性互动模式。

四是外界帮扶与自力更生的关系。一方面，将外部支持与内生的减贫愿望、内在的组织能力、资源优势有机结合起来，以期实现快速脱贫。另一方面，外界帮扶仅仅是手段、是过程，最终的目的是帮助贫困地区、贫困村寨、贫困农户实现自我发展能力的提升，增进社区团结与内在活力。

五是精准扶贫与国家贫困治理体系完善的关系。国家贫困治理体系能否更好响应多元化、差异化的需求，因村施策、因人施策，是“精准扶贫”的总要求给国家贫困治理体系体制机制创新提出的新要求。精准扶贫的政策理念，既是新时期扶贫开发工作的总要求、总方法，也体现了国家贫困治理体系不断自我完善的一个新阶段。精准扶贫的要义在于更为有力地回应贫困村寨、贫困人口差异化的需求，而这也正是中国国家贫困治理体系30年间持续追求的建设目标。新时期，随着建档立卡工作精度的不断提高，贫困人口的底数、需求更加清晰，有利于政策资源的精准投放，但要实现滴灌式作业，仍需要持续的体制和机制创新。

二 实践启示

整体上看，贵州省全面实施精准扶贫精准脱贫方略，许多方面走在了全国的前列，具有示范和借鉴意义。但是，全国各地发展水平不同、贫困特征不同，精准扶贫精准脱贫方略实施必然呈现多种多样的形式，因此，就学习推广贵州脱贫攻坚的省级样板而言，有以下启示。

（一）贵州省“把扶贫开发作为‘第一民生工程’”启示

一是必须把保障民生作为扶贫脱贫的核心任务；二是必须把坚持人民主体地位作为“第一民生工程”的根本原则；三是必须把政治优势和制度优势作为“第一民生工程”的重要保障；四是必须把“第一民生工程”作为密切农村党群关系的重要途径；五是必须把“第一民生工程”培育和干部培养有机结合。

（二）贵州省精准扶贫的经验和做法对其他省区精准扶贫工作的启示和意义

主要体现在四个方面。

一是精准识别扶贫对象除了考虑最为直接的收入指标外还要在机制创新中将其他维度指标融入进来。贵州省“四看法”扶贫对象识别模式从多维贫困的角度测量出省域内的贫困人口，既具有可操作性，又具有较高的精准度，因此有较大的借鉴价值。

二是有必要根据扶贫对象的基本情况和发展需求对扶贫对象的类型进行划分。贫困人口规模越大，扶贫对象发展需求的差异性就越明显。各地建档立卡贫困户的发展需求差异性是客观存在的。这就给扶贫措施与精准识别结果衔接带来了挑战，某种程度上导致了扶贫项目针对性不强、“大水漫灌”的低效现象。在实施贫困问题精准干预过程中，贵州根据建档立卡贫困户的基本情况和发展需求，对扶贫对象进行了不同类型的划分，如“六型农民”“三型农民”等，为扶贫措施与扶贫对象发展需求衔接提供了信息基础。

三是扶贫资源到村到户是改变以往扶贫项目“大水漫灌”低效的重要方向。这也是实施精准扶贫的基本要求。我国的扶贫资源主要由政府、公益机构等具有公共特质的组织提供。有些扶贫资源具有公共性或整体性特点，如产业扶贫资源；而有些扶贫资源则具有个体化特征，如教育培训扶贫资源。从贵州实施“六个到村到户”的情况来看，具有个体化特点的扶贫资源能较好地实现到村到户，即能与建档立卡贫困户需求有效衔接。具有整体性的扶贫资源到村到户实施效果不是太理想，如产业扶贫项目存在产业发展的整体性与扶贫对象发展需求差异化的张力，到村到户效果一般。促进整体性特质扶贫资源与精准识别结果衔接将是今后精准扶贫工作的重点和难点。

四是责任、权力、资金、任务“四到县”制度增加了县级部门扶贫资源配置权，调动县级政府扶贫工作的积极性和提高工作效率，有利于促进扶贫资源与扶贫对象需求衔接。但是，资金安排权力到县后，省、市层级政府与县级及以下政府之间关于扶贫资金项目的信息不对称程度在增加。相应的，上级政府对基层政府扶贫资金项目相关的监管和有效评估的难度也会增加。贵州探索实施的扶贫云系统则较好地解决了扶贫资源配置权下到县甚至乡镇之后出现的监管、评估难的问题。通过扶贫云的各类展示平台，上级部门能实时全面掌握各基层政府精准扶贫的情况，为有效监督与评估提供了技术支持。

（三）贵州省广泛动员社会力量参与扶贫的启示

其一，社会扶贫是中国特色社会主义扶贫开发道路的重要内容，在未来扶贫中发挥主导作用；其二，实现社会扶贫主体与对象的共赢，是社会扶贫持续发展的根本保证；其三，正确处理社会扶贫主体与对象的内外因关系，是社会扶贫不断推进的关键所在；其四，保护好贫困地区尤其是贫困人口的利益，是社会扶贫需要实现的最终目标。

（四）贵州省生态保护脱贫的实践启示

将生态资源作为可开发性资源发展地区经济，需要注意两个方面问题：一是要选对资源，生态资源多种多样，但并不是所有的资源都具有较高的经济价值和可持续开发的特点；二是要合理开发，生态资源的有限性以及易破坏性要求我们除了选对资源，还要运用科学合理的方式对生态资源进行开发。这要求我们不仅应做到最大限度地挖掘当地生态资源的经济价值，还要最大限度地保护当地生态资源不被过度利用，一切要以生态保护、环境友好可持续的准则进行，这样才能实现区域经济发展、人民生活水平提高、减贫脱贫进步与生态环境保护的高度结合。

（五）贵州省创新财政金融扶贫管理机制的启示

一是改革财政金融扶贫项目管理机制，增强基层政府的灵活性；二是改革财政金融扶贫资金管理机制，发挥金融杠杆作用。面对当前财政专项扶贫资金不足问题，全国其他地区可以借鉴贵州用好“四类资源”、小额信贷机制、“三变”改革经验，探索构建资产收益扶贫试点方案，进而撬动金融社会资本；三是加大对财政金融扶贫的管理与监督，提高扶贫资金使用效率。贵州经验对全国财政金融扶贫管理与监督的启示在于：第一是打造资金监管平台；第二是全面规范扶贫项目立项、审批、实施和检查、验收以及绩效评价等工作流程，严格执行县级审批、乡（村）实施和乡级初检、县级验收、乡级报账、省市监管和备案；第三是探索创建扶贫云平台；第四是积极调动多方力量共同参与，保障贫困户如期脱贫。

（六）贵州省党建扶贫的启示

抓好党建扶贫意义重大。贵州经验：一是以党建扶贫为抓手，构建村庄社会治理与反贫困治理的双重组织平台和长效帮扶机制；二是注重党建扶贫方法、技术、路径的系统性、整体性创新探索；三是以党建扶贫工作为抓手，探索社会治理、反贫困治理监督体系的建构机理；四是精准扶贫即“充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用”。同时，要处理好党建扶贫的三对关系，即工作队与村级组织、实施项目与改善农村治理、短期驻村与长期发展的关系。

（七）贵州省建设新型产业扶贫体系的启示

第一，要以新时期农业发展的大视野看待产业扶贫政策设计。产业扶贫作为政府扶贫工作的专项模式，既要遵循农业产业发展的内在规律，顺应农业发展的历史潮流，又要体现精准扶贫、精准脱贫的政策要求。

第二，要抓住“六个关键点”提升产业扶贫项目的有效性和安全性。分别是：选准项目、搭建平台、培育主体、技术支持、模式创新和品牌建设。

第三，建立社会利益联结机制，增强产业扶贫项目益贫性。

第四，明确角色边界，运用好政府、市场和社会三种机制。用好政府机制，主要是指政府部门应负责顶层设计、资源整合、教育培训、基础设施、协调服务、营造环境、保护贫困户权益等；用好市场机制，指的是尊重市场经济规律、尊重产业发展规律；政府做好服务，不缺位、不越位，让各类市场主体的专业性得以发挥；用好社会机制，指的是帮助加强基层组织建设、提升农民的组织化程度，建立良好的企业与农民关系，促进产业扶贫项目的包容性、参与度提升。

（八）贵州省易地扶贫搬迁实践与成效的启示

易地扶贫搬迁是我国实施新一轮脱贫攻坚工程的超常规举措，是“怕穷根”消除绝对贫困人口最为直接有效的扶贫开发方式。贵州实践表明：①搬迁对象差异化补助有助于贫困农户“搬得出”；②以搬迁对象生计需求为导向实施多元化的移民精准安置；③相应的组织机构和平台对于易地扶贫搬迁资源统筹和部门合作具有重要作用；④迁出区是拓宽移民生计和收入来源创新的重要区域；⑤引导社会力量促进移民在安置地的社会适应和社会融合。

（九）贵州省兜底扶贫经验的可推广性与注意问题

贵州省通过社会保障兜底推进精准扶贫不仅取得了显著的减贫效果，为贵州省推进精准扶贫以及贫困县“减贫摘帽”做出了积极贡献，并在政策推进过程中探索和积累了一定的工作经验，为丰富和形成精准扶贫的“贵州样板”经验模式奠定了基础。从兜底扶贫经验模式的总结来看，其提高农村低保标准，探索社会救助形式的多元化、灵活性，多部门协作机制以及贫困人口精准识别工作方法，对于我国其他贫困地区开展兜底扶贫具有一定的学习和推广价值。首先，贫困人口识别是精准扶贫、分类施策的基础和关键。其次，贵州省兜底扶贫模式的突出特点在于其在提高农村低保水平基础上探索融合了多元化、灵活性的社会保障形式。最后，贵州省在推进兜底扶贫过程中建立了多部门沟通参与的协作机制。

（十）贵州省片区发展与精准扶贫到村到户有机结合的启示

其一，技术创新是提升扶贫治理能力的重要手段。通过诸如“扶贫云”、民情电子信息系统的建立，创新扶贫开发治理技术，有效地解决了很多问题；其二，片区经济发展是加快贫困地区精准扶贫的重要动力；其三，培育特色产业是贫困地区扶贫脱贫的重要优势；其四，行业部门是确保精准扶贫精准脱贫的重要保障；其五，集体经济是精准扶贫精准脱贫不可或缺的支撑力。