引言

司法资源

何为资源？《国语辞典》将“资源”解释为：“资材之源，如言物的资源、人的资源。”[3]《辞海》将“资源”解释为：“资财之源，一般指天然的财源”；亦指“一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称”[4]。恩格斯在《自然辩证法》中称：“政治经济学家说：劳动是一切财富的源泉。其实，劳动和自然界在一起，它才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料转变为财富。”[5]可见，资源不仅是指客观存在的自然资源（如土地），作为社会资源的人的劳动投入亦被看作资财之源。而人的劳动投入，既包括看得见的物质形态的资源如人力资源、财力资源等，也包括看不见的资源如管理资源、智力资源等。[6]

资源，亦被认为是一个经济学概念，经济学中的“资源”被定义为“生产过程中所使用的投入”[7]。20世纪60年代，以罗纳德·科斯和理查德·A.波斯纳为代表的西方法律经济学者，开始以经济学效率观点分析法律形成、架构与运作方式，经济学中的“资源”概念被运用到法学领域，司法资源成为人们关注与讨论的对象。[8]关于司法资源的定义，目前并无统一的解释。有学者将司法资源定义为在制度和规则履行过程中在带给当事人或行为者利益或成本的同时所消耗的人力成本、物质成本以及机会成本[9]；有学者认为司法资源包括法院所拥有的法律资源、体制资源、物资资源、人力资源以及公信力资源等[10]；也有学者认为司法资源是以司法程序解决社会矛盾的物力、财力、人力等物质要素的总称。[11]

不仅在当代，司法资源问题，在近代中国也是被关注的焦点。

近代关于司法资源的讨论，是源自清末中国近代化司法改革的开始。步入近代以前的中国，其统治机关被划分为若干层级，中央机关根据统治行为划分出的事务内容的不同被细致地进行了区分，不同的中央机关拥有不同的职权范围，但越接近地方，尤其是基层，机关的职权越具有统括性。因此，在地方，从州县到省，各级行政长官不仅要掌管所管辖地区的行政事务，同时对作为统治重要一环的司法审判也具有兼管的职责。传统中国的这一制度模式，被称为“行政兼理司法”。以州县为例，作为州县最高行政长官的州县官不仅掌管着地方土地、税收、水利、吏治、教化、治安等一切事务，更是全州县唯一的正式“法官”，并且集司法侦查、起诉、审判于一身。在“行政兼理司法”的模式下，传统中国从皇帝到督抚再及州县官，“基本是一人国家，一人政府，一人衙门，是上下‘一套班子’的权力结构”，纳税人只需负担一套班子的行政经费即可。[12]但自近代以来，中国面对着“三千年未有之大变局”，出于维护统治与废除领事裁判权的需要，开始仿照西方国家预备立宪，推行近代化的司法改革。近代化的司法改革带来的是司法的专业化与职业化，从司法机关、司法人员，到审判程序都脱离了原有的行政框架而“另立门户”。但在行政体系之外重造审判体系，无疑会带来司法资源的紧张，这主要表现在清末民初新式司法机关筹设与运作中投入的司法经费与司法人员的不足。对此，1909年山东时任巡抚孙宝琦与前任巡抚袁树勋就山东审判厅筹办事宜联名上奏中有所体现[13]：

查司法独立为吾国现行财政一大变更，自非通盘筹划，则事倍而功或不半，财伤而民亦愈劳，臣树勋业于本年五月内详细奏陈，以为此项各级审判成立，按照《法院编制法》所设各员，每一州县岁需俸薪一项，已在三万两左右，合全国各府厅州县计，岁费约五千万两，建筑尚不在内，国家无此人才，抑亦无此财力。

近代审判体系的重造，除了造成司法资源紧张外，还必然会造成新旧审判制度/程序间的矛盾与冲突。而矛盾与冲突的发生，不仅影响到制度/程序应有机能的发挥，妨碍司法公正的实现，更会损害到制度/程序乃至司法机关的权威。1913年江苏省都督程德全在给总统袁世凯的上呈中，对江苏省司法机关现状提出了尖锐的批评，批评除涉及司法经费与司法人员外，还论及新式审判机关司法公正与司法权威的问题[14]：

江苏自光复以后，省议会议决本年司法经费至百八十万之巨，各县审检厅成立至百四十处之多。问其官吏，则法政速成之人才，殆已搜索罄尽；问其经费，则议案有其名而实际无着，大都向县知事挪借以度日；征其成绩，则人民之不服裁判及呼冤控诉者，其踵相迎，其趾相接，而一般剧匪巨盗翻且欣欣然有喜色而相告曰：某处审判厅成立，吾侪永无就戮之日矣，某处检察厅成立，吾侪永无就逮之日矣。

学术综述

清末民初关于司法资源的认识与讨论，为民国所延续，作为近距离的观察者，甚至是中国近代司法改革的亲历者，民国学者亦多认为司法经费与司法人才不足是阻碍中国近代司法改革的原因所在。蔡枢衡称：“顾司法改革之困难，其初在才财二难，至今似亦未变其性质。”[15]楼桐孙在《法学通论》中指出：“我国设有法院，历史未久，为一种新的制度。但依一般观察，在各种新政中，如议会、警察等，当推法院成绩，比较最为优良。然因经费及人才种种关系，以视欧西各国司法机关的组织，相去仍远。”[16]此外，张一鹏、李浩儒等人也持相同观点。[17]然而，限于民国学者研究多为概述性论述，缺少细致的解读与分析，近代中国司法资源状况如何并不十分清楚。

关于近代司法转型的研究，真正起步于20世纪80年代。自20世纪80年代以来，以张晋藩、岛田正郎、黄源盛、韩秀桃、徐小群、李启成等为代表的学者，分别从法律编修、司法独立、法院设置等视角展开研究，取得了相当数量的研究成果。[18]在这些研究成果中，徐小群开始注意到民初北洋政府时期的司法财政问题。这部发表于2008年的关于中国20世纪初司法改革的英文著作[19]，对于民国时期的中央、江苏省以及江苏各县司法财政状况进行了专章讨论，认为近代中国司法机构和司法程序的全面转型面临着两个历史性问题的制约，其中之一即是司法机构和程序规范化所带来的财政开销问题。[20]继徐小群之后，唐仕春通过地方志研究亦表明，北洋政府时期基层法院的筹设与裁撤等政策制定的背后无一不受到司法经费匮乏的影响，而司法经费来源的地方化亦使法院运作受制于地方行政机关而难以实现司法独立。[21]

在司法财政之外，司法人员的近代化也为研究近代司法转型的学者们所关注。李启成详述了清末宣统二年（1910年）法官考试的情况。[22]李超对宣统二年（1910年）法官考试中甘肃和新疆的情况进行了补充，并具体阐述了民初北洋政府时期历次司法官考试情况。[23]吴永明对民初司法官的考选与培养进行了分析考察。[24]李在全对清末民初法官来源群体代表即清末旧员与民初新知做了个体分析，并探讨了司法官群体的形成与人事变动。[25]侯欣一对民国时期西安地方法院包括司法官在内的各类人员进行了研究表明西安地方法院核心人员逐渐具有了专业知识和技能，已区别于传统社会地方衙署官员。[26]此外，学者们还对民国司法官考试制度模型设计与运作、司法官和司法人才的培育与养成、司法官的考绩惩戒与素养、司法官的生活待遇与薪俸等问题进行了考察与研究。[27]而上述关于司法人员的研究，更多地是为我们描画出近代中国司法人员职业化与精英化的历程，基本没有关注到司法人员作为司法资源的存在。不过，也有学者敏锐地注意到相对于司法财政的严峻，司法人员不足具有改善与逆转的可能。李启成认为，“随着法政教育的发展和法官考试制度的完善，逐渐以法政毕业生取代那些来自传统司法体系的人员，在晚清建立一个法官职业团体是可能的”[28]，但可惜的是李启成对此观点未深加论证。唐仕春的研究则对法院普设所需司法人员数与当时法政毕业生人数进行了比较，指出民初法政毕业生数量大体可以满足当时全国司法人员之需，这对于自民国以来学界关于中国近代司法改革“缺钱少人”的“共识”是一种反思。然而，唐仕春在书中亦言：法政毕业人数够不够用并不必然意味着法政毕业生能顺利进入到司法人员序列，法政毕业生自身的素质以及择业去向的多样化，使得司法人才缺乏问题还是存在，只是不再成为阻碍司法与行政分离的主要因素。[29]究其对司法人员不足的反思，仍旧没有脱离自21世纪初以来学界关于司法独立的讨论。那么，除了司法独立的视角外，我们是不是还有更多的视角去重新审视与思考清末民初的司法近代化呢？

司法资源与资源相同，在人类社会中总归是有限的。司法资源的这种有限性即稀缺性，不仅决定了司法制度要如何使用和配置司法资源[30]，还决定了司法制度要如何在对公正的无限追求与司法资源的有限性之间作出权衡，使有限的司法资源最大限度地实现司法公正。[31]本书关注与讨论的，正是近代中国司法资源与司法公正的问题。这一讨论源自清末民初限于司法资源制约，近代司法机关筹设不完全，尤其县一级司法仍采县知事兼理司法，这意味着刑事审判程序必然存在传统与近代两种形态。对于这一过渡性刑事审判程序，从目前研究来看阐释得并不充分，研究多是强调新旧调和的特征，对新旧审判制度及审判程序如何过渡衔接少有论及，从而使得清末民初审判程序实态不甚明了。[32]另外，以行政兼理司法为特征的传统刑事审判程序与以司法独立为特征的近代刑事审判程序存在潜在的对抗关系，受到行政兼理司法的影响，近代刑事审判程序难以发挥其应有的制度功能。因此，本书在对清末民初司法经费与司法人员配置状况及其对新式司法机关筹设影响进行论述的基础之上，着重探讨在新式司法机关筹设不完全的情况下，清末民初是如何调和新旧审判制度/程序，如何通过审判制度/程序弥补司法资源不足与新旧审判制度冲突造成的法律真空，如何在发挥审判制度/程序应有功能价值的同时实现司法公正的问题。

范围与材料

就研究范围而言，本书是以司法制度与司法官（法官、检察官以及在司法机关工作的人们）作为研究对象，对于律师的考察将作为今后的研究课题。此外，从时间上来看，本书上限为1906年，即以清政府预备立宪与官制改革为始，因自此之后近代司法机关的筹设与司法人员的选任陆续展开；本书下限为1928年，即以北洋政府统治结束为止。在1906年至1928年这一时间段内，本书是以清末清朝政府与民初北洋政府所在时期为研究对象，中国当时存在的如南京民国临时政府以及孙中山在广州建立的军政府等其他政权，均不属本书讨论范围。

就研究材料而言，本书主要利用了清末档案、各省财政说明书、各类公报、报纸杂志、裁判文书以及各类官文书等。关于清末档案，主要是来自中国第一历史档案馆与台北“故宫博物院”图书文献馆所藏档案资料。通过对中国第一历史档案馆所藏法部档案、军机处录副奏折以及台北“故宫博物院”图书文献馆所藏录副奏折等档案的利用，探析了清末审检厅筹设、司法经费人员以及审判程序的问题。对于清末司法经费的考察，本书还利用了各省财政说明书。各省财政说明书，编制于清末宣统年间，以省为别，共计22种。各省财政说明书是了解和研究清末各省财政状况不可或缺的财政经济史料，但由于其初版分散于各地图书馆，故2015年陈锋将之整理出版，并命名为《晚清财政说明书》，本书使用的也是该版本。关于各类公报，主要利用的是当时中央级的《司法公报》与《政府公报》以及部分省级公报，其中刊载的大量公牍、例规、会计、报告、统计资料是了解和研究民初北洋政府的重要资料，也是本书讨论民初审检厅筹设、司法经费人员以及审判程序的重要史料。关于报纸杂志，本书主要使用了清末民初时期的报刊，如《东方杂志》《政治官报》《法政杂志》《申报》《时报》《新闻报》等。此外，在对清末民初北洋政府时期审判程序进行考察时，本书亦使用了《各省审判厅判牍》《书状判牍精华录》《民国时期江苏高等法院（审判厅）裁判文书实录》等裁判文书。