第一节 社会治理

一 学术命题

在“社会治理”成为重要的政策命题之前，学术研究中的“治理”以及“社会治理”作为社会科学术语，是自20世纪80年代以来经常被提及的观察中国社会转型与秩序构建的概念。“治理”理论的兴起有其特殊的时代背景。一是国际组织的推动与倡导。国际组织对治理的倡导源于他们对发展中国家援助效果的反思和政治立场调整，关注受援国的治理问题，是用技术性措辞在讨论敏感问题。如世界银行1989年发布的《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》报告，认为非洲发展问题的根源在于“治理”危机（国务院发展研究中心公管所，2018: 3）。二是西方学者对西方社会发展的现实反思。西方国家的一系列经济社会问题引发了对“市场失灵”与“政府失灵”等公共管理危机的讨论。在西方语境下，“治理包含多中心、网络治理以及谈判、协商与合作等要素，在社会治理上体现为减少政府直接监管、多层级治理、由社会组织或私营企业承担公共服务、创建包含不同利益相关者的政策网络等特征”（张来明，2018）。可见，“治理”以及“社会治理”在不同的社会环境中有不同的意蕴，但核心是“政府与社会关系，目的是稳妥有效解决社会问题，调整社会性与公共性之间的关系”（冯仕政，2021）。相较于政府治理，政府治理和社会治理具有交集，但政府治理具有政府改革、治理政府的特点，而社会治理更多地涉及公民社会生活和社会活动，两者都是国家治理的重要内容（王浦劬，2014）。

需要注意的是，自2012年党的十八大以来，社会建设成为新的“五位一体”总体布局的组成部分，改善民生和创新社会治理是社会建设的两大根本任务（李培林，2017），也就是说社会建设的两大构成是民生社会事业和社会治理。“社会治理”和“社会建设”都是近年来党和国家文件中提出的重要政策命题，将社会治理置于社会建设的范畴内讨论，可避免对社会治理过于宽泛的理解。因此，就政策命题而言，社会治理植根于中国社会的治理实践，致力于解决中国现代化进程中发展与秩序的“转型悖论”（冯仕政，2017: 16），进而服务于整个国家的治理现代化。

二 政策命题

相较社会建设，正式提出作为政策命题的“社会治理”较晚。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[2]全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专列一章提出“创新社会治理体制”。这是中国共产党成立以来在党的正式文件中第一次提出“社会治理”命题。对比此前正式文件中相对应的“社会管理”,“社会治理”的表述方式是对社会管理的完善和提升。这一变化“并不是对过去社会管理的通盘否定，实际上是强调经历多年的实践探索，通过总结正反两方面经验教训，管理需走向治理”（李强，2014）。治理过程中含有管理的成分，是一种更有效的管理（童星，2018: 5）。追溯来看，“社会管理”一词最早出现在1998年《关于国务院机构改革方案的说明》中，提到政府的基本职能是宏观调控、社会管理和公共服务。2002年，党的十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务）之一。报告在第五部分“政治建设和政治体制改革”中谈到“维护社会稳定，完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”时具体指出，“要坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。在这里，社会管理是社会治安综合治理的抽象化，是维护宏观社会稳定的“中介”途径，反映出“治安综治—社会管理—社会稳定”的逻辑链条。因此，在中国的发展历程中，虽然长期没有“社会治理”的提法，但社会治理、社会管理的相关实践一直都在进行中，并在不同的历史阶段形成了具有中国特色的、在实践中完善的社会治理模式。在社会治理的具体内容上，以2020年10月党的十九届五中全会文件为例，社会治理大体涵盖治理体系、城乡基层治理、市域社会治理、社会治安、矛盾化解、公共安全、网络社会治理等。