一、市场规划与开发行为失范

旅游市场规划是完整有序的旅游市场的前提保证，只有通过科学的旅游规划，才能明确旅游产业的发展目标、功能定位，合理分配旅游资源，并与经济发展和环境保护等目标相协调。目前，关于旅游市场规划的失范问题越来越引起重视。一个时期以来，中国旅游市场规划相关立法规制严重不足，为了利益追求涸泽而渔、焚林而猎，向自然过度索取的做法频频出现，失范行为大量存在。2014年12月22日，全国人大常委会执法检查组在《关于检查〈中华人民共和国旅游法〉实施情况的报告》中指出：“在旅游资源的利用中重开发轻保护、重经济效益轻环境效益的倾向依然存在；一些地方在旅游资源开发利用时缺乏统筹规划，或者有规划不落实，违法用地、过度开发、重复开发的现象仍不同程度存在。有些地方和企业开发利用旅游资源时没有处理好与当地居民的利益关系，居民、旅游者和经营者权益之间存在矛盾。一些景区没有协调好与文物保护、宗教活动等方面关系，个别地方甚至违法擅自拆建、改建文物古迹和历史文化古街等保护性建筑。”在旅游规划领域，失范行为主要是客观失范，很多问题缺乏相应的立法调整，造成旅游规划的无序状态。

旅游是一种文化消费活动，旅游景区的建设和开发不能肆意改变原有的文化格局，否则难以使游客获得原汁原味的审美体验。近年来，我国旅游景区规划与开发过程中出现的问题主要体现在以下几个方面：

（一）市场规划失范

旅游市场合理规划是有序开发的前提。从广义上讲，旅游规划主要指的是《旅游法》中规定的旅游发展规划，《旅游法》第十八条规定：“旅游发展规划应当包括旅游业发展的总体要求和发展目标，旅游资源保护和利用的要求和措施，以及旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施和公共服务设施建设的要求和促进措施等内容……”从狭义上讲，旅游规划指的是对旅游资源进行开发的目标和具体措施进行预先总体设计的方案。笔者此处分析的是狭义的市场规划。

目前，我国对很多知名的旅游景区都进行了重新的规划，一些规划为承载着厚重的历史文化的景区楔入了过多的现代元素，破坏了景区历史风貌，有的景区甚至推倒重建，以假乱真。例如在1992年，山东省济南市曾不顾各种反对声音，以扩大规模满足客流需求为由拆除了1908年由德国著名建筑师赫尔曼·菲舍尔设计的堪称“远东第一站”的老济南火车站。山东建筑大学教授张润武在《济南老建筑》中评价说：“济南火车站不论是群体的组合，还是建筑个体的造型，乃至精美的细节部分，都不愧为20世纪初世界上优秀的交通建筑，是当时中国可与欧洲著名火车站相媲美的建筑作品。”[2]20多年之后，济南市终于后悔了当年的举措，打算重建原济南火车站，但是同样招致了人们的反对，因为大家怀念的是老车站所承载的历史文化，这是一个仅外形相似的赝品所不具备的；再如北京的前门改造，2001年北京申办奥运会成功后，考虑到前门重要的地理位置和当时商业环境老旧乱差的现状，政府将前门改造列入议题并经过16位专家的32次论证，开展了对前门地区600年来最大规模的、最彻底的修缮改造。按照这一方案，前门将按照清末民初时期的风貌复兴，修缮后的前门大街将成为商业步行街。此后，大批的老字号被暂时迁往别处，大批的历史建筑被拆除重建，终于在2008年的奥运会前夕，改造“大功告成”，整齐干净的前门大街呈现在中外游客的面前。可是，人们在游览的时候，会莫名地感到前门的“魂”没有了，因为它已经脱胎换骨——前门已经不再是过去的前门，不仅前门大街承载的几百年的商业文化没有了，就是新中国成立后经过公私合营所形成的具有那个年代的印记的建筑和文化也没有了。人们看到的仅仅是一堆没有灵魂的崭新的仿古建筑而已，又一条体现老北京风情的原生态街区在“现代文明”的冲击下彻底沦陷。对此有学者评价道：“前门大街的文化价值，早已随着古建筑的拆毁、老字号的消失、原住民文化的消解而无法重见天日。”[3]对具有旅游资源价值的济南火车站和作为重要旅游景区的北京前门的改造可以说是中国近年来诸多失败的旅游规划案例的缩影，由于没有相关的制度规范和控制机制，旅游市场规划失范行为在我国很多地方仍大量发生，很多具有传统文化传承价值的旅游资源遭受了或正在遭受着严重的损害。

（二）开发行为失范

旅游资源的开发和生态的保护历来是一对较难协调的矛盾，我国在对旅游景区开发的过程中，忽略生态保护的现象比较严重。在《中华人民共和国旅游法》实施一周年之际，中央民族大学原博物馆馆长宋才发教授曾对贵州民族村寨文化旅游资源进行了实地调研考察。在考察中，宋教授发现我国的村寨文化旅游资源极其丰富，但近年来在开发的过程中存在很多的问题：首先，粗陋的城镇化冲击了村寨文化旅游业的根基，根据民政部的统计，“2002年—2012年，我国自然村由360万个锐减至270万个，10年间减少了90万个自然村，其中包含大量有历史文化价值的传统村落。村落景观的凋落、山水体系的破坏、民居建筑的衰颓，以及大量以‘文化’之名的乱搭乱建，都摆在我们面前”[4]。其次，过度开发和商品化扭曲了村寨文化的本意。以贵州省雷山县的西江苗寨为例，它由10余个依山而建的自然村寨连接成片，共有住户1432户、5515人，其中苗族人口占99.5%，人称“千户苗寨”。西江苗寨本来是一个原始生态保存完好的地方，但由于自2008年以来过度开发和缺少标准化的质量管理，硬件设施和经营质量参差不齐、服务随意性大、旅游经营同质化程度较高，因而大多数旅客到达西江苗寨后，感受不到深刻的民族文化内涵和个性化的服务。[5]其实，类似毁灭性的开发在我国的其他旅游景区乃至某些知名的旅游景点也普遍存在。

我国的很多景区都存在过度商业化的问题，一些著名的古城、古镇，如丽江、大理、凤凰等都存在不同程度的过度开发现象。此外，我国的很多旅游景区经营同质化明显。旅游也是一种文化创意传播过程，旅游产品的吸引力在于融入了独特的东西，但目前我国的旅游景点大同小异，旅游景区开发和建设互相模仿乃至抄袭其他景区或简单延续历史设计的做法比较普遍，很多景区没有形成有个性化的景区文化。对此，国外的一些做法值得我们借鉴，如美国的迪士尼乐园，虽然它纯粹是后天人为设计的商业化旅游景区，没有太多的历史积淀，但传递的独树一帜的迪士尼文化却使其具有持久的生命力。

总的来说，目前我国的旅游规划与开发越来越走向市场化，当然市场化并非都是错误的选择，关键是市场化是否契合本地旅游资源，是否开发的同时又在破坏。我国旅游资源千差万别，有的地方适合市场化经营，有的地方则不适合，因此应该针对不同的情况，分门别类地设计规划与开发的具体模式，以避免大量的负外部性问题的出现。实践中，作为公共资源代表的各级政府主管部门往往将旅游资源委托有关企业进行开发，这很容易出现失控的情况，因为“旅游企业没有完全的产权，对旅游资源的开发、经营权是暂时的，因而其经营侧重于短期目标。而代表国家对这些公共财产负责的政府，又因信息不对称、缺乏激励等原因，不能对旅游企业进行有效的监督”[6]。这种情况具有普遍性，也使得我国旅游市场规划与开发领域失范行为很容易发生。