17.什么是“成片开发”？

所谓“成片开发”，一般是指在已经建成城镇的区域以外、尚未具备具体项目建设条件（如土地还未做平整硬化，未通电通水等）的新的规划区域，政府划出一定的面积，由参与成片开发的企业按照规划投资，统一进行基础设施建设、自有项目建设和项目招商工作，并从依法出让的土地中获得一定比例土地收益权的土地开发行为。在各地城市化进程中，政府将土地成片交由企业进行基础设施建设及项目招商引资，有利于利用企业的资金优势及土地开发经验能力优势，促进成片土地得到有效开发，在缓解政府财政压力的同时，也有效促进了城市建设与招商引资工作。但是，在部分地方实践中，土地成片开发也暴露出土地规划不合理，主开发商选择徇私舞弊，供地面积偏大导致土地浪费、滥用，集体土地征收与补偿不合法等问题。大面积的不当征地，使农村村民失去了赖以生存的农地，补偿又不到位，严重侵害了被征地农民的合法权益。同时，在此之前，我国对于“成片开发”并没有明确的法律规范，进一步加剧了成片开发的无序性。

鉴于此，为保障被征地集体经济组织和农民的合法权益，2019年《土地管理法》新增的第45条明确规定了，只有在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，同时经省级以上人民政府批准后，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，如果确需征收农民集体所有土地，才可以依法实施征收。2019年《土地管理法》一方面肯定了成片开发的作用，允许实施成片开发需要用地的，可以征收集体土地；另一方面为了防止地方政府随意推行土地成片开发，违反节约用地的原则，又明确规定了成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施成片开发征地。