第3讲 行政法的基本原则

行政法的基本原则是对（1）行政许可法依法设定和实施许可的原则，公开、公平、公正的原则，便民原则，权利保障原则，信赖保护原则，加强监督原则；（2）行政处罚法的法定原则，公正、公开原则，权利保障原则；（3）行政强制法的依法、适当、教育与强制相结合、禁止滥用和权利保障原则；（4）政府采购法的公开透明原则，公平竞争原则，公正原则和诚实信用原则；（5）行政应急中的法治原则，信息公开原则，比例原则；（6）行政程序中的公开、公正、公平、统一、合理原则，以及当事人参与和保障行政效率原则；（7）行政复议法的合法原则、公开原则、公正原则，及时原则以及便民原则；（8）行政诉讼法的合法性审查原则，回避原则，公开审判原则等共有属性的抽象、概括和总结。

行政法基本原则

行政法的六大基本原则——行政法论述题的理论来源

行政法的六大基本原则在2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中是作为依法行政的六大基本要求提出的，后来学界认为这六项要求恰恰是贯穿于整个行政法现象的指导思想和基本原则。

一、合法行政原则

合法行政原则是行政法的首要原则，我国的合法行政原则包括行政机关对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面：

（一）行政机关必须遵守现行有效的法律

1.行政机关实施的行政行为（抽象行政行为与具体行政行为）都不得与法律相抵触；

2.行政机关负有积极执行和实施现行有效法律规定的义务。

（二）行政机关应当依照法律授权进行活动

在行政机关与相对人的关系上：

1.行政机关采取的行政措施必须有立法性规定的明确授权，这可称为“职权法定”。在行政法上对行政主体与行政相对人适用的规则是不同的，判断他们违法的标准也是不同的，前者为“无法律即无行政”——后者是“法无明令禁止即自由”，有着天壤之别。

2.没有立法性规定的授权，行政机关不得作出不利行政（以行政处罚、强制为典型代表），即剥夺相对人权利、课以义务的行政行为。十八届四中全会决定对此阐述为：行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

这一原则决定了在行政法领域判断行政主体和相对人违法标准的不同。对相对人而言，违法往往是违反了强制性禁止规定；对行政主体而言，其实施的行为往往是没有明确的法律根据即构成违法。当然，在具体行政行为违法方面还包括无相应的事实根据、违反法定程序、超越职权、滥用职权与行政处罚显失公正。

二、合理行政原则

主要含义是行政行为应当具有理性基础，禁止行政主体的武断专横和随意。最低限度的理性，是行政行为应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。规范的行政理性表现为以下三个原则：

1.公平、公正原则，要平等对待行政相对人，不偏私，不歧视。违反此子原则就表现为歧视对待，相同情况，差别对待；不同情况，相同对待。

2.考虑相关因素原则，行使行政自由裁量权时，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。违反此子原则就表现为该考虑的不考虑，考虑了不该考虑的因素。

3.比例原则，行政机关采取的措施和手段应当是必要、适当的；有多种手段可选择时，应当尽量避免采用损害行政相对人权益的方式，如果为达致行政目的必须对相对人的权益造成不利影响，那么这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内，并且应当使失去的利益与保护的利益两者处于适当的比例之中。违反此子原则就表现为行政机关采取的措施和手段与针对的对象不相称，用“高射炮打小鸟”，“杀鸡”用了“宰牛刀”。

三、程序正当原则

包括以下三个方面的子原则：

1.行政公开原则，即除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私以外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权、了解权。国务院于2007年4月5日公布、2019年4月3日修订的《政府信息公开条例》共6章56条，是中国首部调整、规范政府信息公开的行政法规。

2.公众参与原则，即行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取他们的陈述和申辩乃至举行听证。

3.回避原则，行政机关工作人员履行职责，与行政相对人存在利害关系的，应当回避。

四、高效便民原则

分为两个方面：

1.行政效率原则，其基本内容有二，首先是积极履行法定职责，其次是遵循法定时限。

2.便利当事人原则，在行政活动中不增加相对人程序负担，处处替相对人着想，方便相对人到行政机关办理相关事宜。

备考提示

注意《行政复议法》第9条、第31条的两个“但书”规定（第9条规定，当事人申请行政复议的期限为60日，但是法律规定的申请期限超过60日的除外——体现“便民”；第31条规定，行政复议机关作出行政复议决定的期限为60日，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外——体现“高效”），即反映了这一精神。《行政许可法》第42条规定期限的一再缩短也体现了高效便民的思想。

五、诚实守信原则

有两个子原则：

1.行政信息真实原则，行政机关公布的信息应当真实、准确、可信，不能提供虚假信息和材料。

2.信赖保护原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政（许可）决定。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。为此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

例：以下那一种情形不适用信赖保护原则？

A.由于城市总体规划的修改，国土资源局对甲公司6个月前依拍卖方式取得的土地使用权证书予以收（撤）回

B.某县质量技术监督局对该县生产国家明令淘汰产品的某企业罚款3万元错误予以纠正

C.出于环境保护的政策考虑，某县人民政府决定依法“关停并转”（污染较重的）17家蓄电池生产企业

D.山西省某地级市人民政府出于行业规模和安全生产的考虑，决定依法关闭证照齐全的38家“小煤窑”

（答案：B）信赖保护原则适用于有利行政，B情形属于不利行政的行政处罚。

六、权责统一原则

分为两个子原则：

1.行政效能原则，行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段，保证政令有效。

2.责任行政原则，行政机关违法或不当行使职权，应当依法承担法律责任。2009年卷二的第39题“下列哪一选项符合规章制定的要求？”，D选项——“某省政府制定的规章既规定行政机关必要的职权，又规定行使该职权应承担的责任”，其直接依据是《规章制定程序条例》第5条第2款“制定规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。”但其背后的学理依据是行政法六大原则中的权责统一原则。既规定行政机关必要的职权，又规定行使该职权应承担的责任；既享有权力，又要履行相应的义务。

对行政法的六大原则既要能从论述题角度加以论述，也应能从选择题角度回答，还要能从案例简析题角度回答。

真题精选

1.行政机关公开的信息应当准确，是下列哪一项行政法原则的要求？（2015/2/43，单选）

A.合理行政 B.高效便民 C.诚实守信 D.程序正当

2.高效便民是行政管理的基本要求，是服务型政府的具体体现。下列哪些选项体现了这一要求？（2014/2/76，多选）

A.简化行政机关内部办理行政许可流程

B.非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤回和变更已生效的行政许可

C.对办理行政许可的当事人提出的问题给予及时、耐心的答复

D.对违法实施行政许可给当事人造成侵害的执法人员予以责任追究

3.程序正当是当代行政法的基本原则，遵守程序是行政行为合法的要求之一。下列哪些做法违背了这一要求？（2014/2/77，多选）

A.某环保局对当事人的处罚听证，由本案的调查人员担任听证主持人

B.某县政府自行决定征收基本农田35公顷

C.某公安局拟给予甲拘留10日的治安处罚，告知其可以申请听证

D.乙违反治安管理的事实清楚，某公安派出所当场对其作出罚款500元的处罚决定

4.廖某在某镇沿街路边搭建小棚经营杂货，县建设局下发限期拆除通知后强制拆除，并对廖某作出罚款2万元的处罚。廖某起诉，法院审理认为廖某所建小棚未占用主干道，其违法行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶格处罚的程度，判决将罚款改为1000元。法院判决适用了下列哪些原则？（2014/2/78，多选）

A.行政公开 B.比例原则 C.合理行政 D.诚实守信

5.合法行政是行政法的重要原则。下列哪些做法违反了合法行政要求？（2013/2/76，多选）

A.某规章规定行政机关对行政许可事项进行监督时，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动

B.行政机关要求行政处罚听证申请人承担组织听证的费用

C.行政机关将行政强制措施权委托给另一行政机关行使

D.行政机关对行政许可事项进行监督时发现直接关系公共安全、人身健康的重要设备存在安全隐患，责令停止使用和立即改正

6.权责一致是行政法的基本要求。下列哪些选项符合权责一致的要求？（2013/2/77，多选）

A.行政机关有权力必有责任

B.行政机关作出决定时不得考虑不相关因素

C.行政机关行使权力应当依法接受监督

D.行政机关依法履行职责，法律、法规应赋予其相应的执法手段

7.某县政府发布通知，对直接介绍外地企业到本县投资的单位和个人按照投资项目实际到位资金金额的千分之一奖励。经张某引荐，某外地企业到该县投资500万元，但县政府拒绝支付奖励金。县政府的行为不违反下列哪些原则或要求？（2013/2/78，多选）

A.比例原则 B.行政公开 C.程序正当 D.权责一致

【答案及解析】

1.C（行政法基本原则）。行政法基本原则中诚实守信原则包括以下两个子原则：第一，行政信息真实原则，行政机关公布的信息应当真实、准确、可信。不能提供虚假信息和材料。第二，信赖保护原则，行政机关非因法定事由并经法定程序不得撤销、变更已经生效的行政（许可）决定。不能撤回生效的赋权行政行为是原则，如果出现特殊的情况，基于公共利益的需要则可以撤回，但应尽可能留出过渡期并对由此给相对人造成的损害给予补偿。A选项的合理行政、B选项的高效便民、D选项的程序正当原则均为干扰项。C 选项的准确也是行政机关讲究诚信的变现。

2.AC（高效便民原则）。高效便民原则体现在：（1）行政效率原则。（2）便利当事人原则。B选项体现的是正当程序原则，D选项则体现的是行政法上的权责统一原则。

3.AD（程序正当原则）。A选项听证主持人应当由法制部门工作人员担任，由调查人员担任主持人违反了该项子原则的内在要求。D选项虽然符合《治安管理处罚法》第91条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”的规定，但是，依照《治安管理处罚法》第100条的规定，治安处罚当场处罚的应当是警告和200元以下罚款。当场罚款500元违反了正当程序的基本要求。

4.BC（行政法基本原则）。比例原则，也是合理行政原则下的子原则，违反此子原则就表现为行政机关采取的措施和手段与针对的对象不相称，法院的判决适用了比例原则。故而B选项当选。本案中廖某所建小棚未占用主干道，其违法行为没有严重到既需要拆除又需要实施顶格处罚的程度，因此法院适用合理行政原则，判决对其进行罚款。所以C选项当选。

5.BC（合法行政原则）。行政处罚中当事人不承担行政机关组织听证的费用，行政强制措施的实施不得委托。

6.ACD（权责一致原则）。行政机关作出决定时不得考虑不相关因素是合理行政原则的体现。

7.ABCD（信赖保护原则）。张某因信赖县政府的奖励通知因而作出了引荐的行为，事后县政府否认奖励通知，违反的是信赖保护原则。

附：案例简析及分析、论述三道练习题

1.2005年7月8日，某南方省份大兴煤矿发生严重透水事件，百余名矿工罹难。事后该省人民政府发出通知，要求全省110家年采煤量55万吨以下的小煤窑一律停止生产，终止经营资格。很多地方由市长带队，武警和公安参与将上述小煤窑炸掉，用水泥永久封住巷道进出口，许多矿主的采矿设备也被封在井下。但这些矿主的工商营业执照、采矿证、安全生产许可证、矿长证等尚在有效期内，现有36家矿主委托的律师团已写好起诉书，欲提起行政诉讼，称这是一个违法的行政处罚，要求予以国家赔偿。

请回答下列问题：

（1）炸矿、封矿的做法是行政处罚吗？为什么？

（2）要求的赔偿提法是否正确？

（3）省政府的通知是抽象行政行为还是具体行政行为？

（4）对此案政府正确的做法应是怎样的？

（5）该案受制于的规则和原理是什么？

【参考答案】

（1）某些市政府的做法不是行政处罚，因为被炸的煤矿无违法行为。行为性质应是行政许可的撤回。我们的眼球应盯在那几个未到期的许可证效力上。

（2）错误，应是补偿，不是赔偿。

（3）是具体行政行为，因为对象特定。

（4）至少应让矿主将有价值设备取出，留出过渡期。对封在矿下的设备损失应予补偿。

（5）是诚实守信原则中的保护公民信赖利益原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关撤销行政许可损害了相对人的信赖利益，如因许可撤回给行政相对人造成损失的，应予以补偿。

2.某村28岁的田某结婚成家后欲单过，遂向乡政府提出宅基地审批的申请，请求盖五间瓦房。乡政府经县国土局核准，批准其在村东南角占用四分土地作为宅基地之用。田某被许可建房后，即投入10万元人民币动工建房，5间瓦房盖至近完工时，突然接到乡政府的通知，内容为房子停建且应拆除，理由是在其东南方十米处地下发现了一处汉墓，省文物局马上准备发掘，田某的住宅不能再建。

问田某在法律上应获得怎样对待？其背后反映的行政法原理是什么？

【参考答案】

（1）田某在被许可的新批宅基地上自建房的行为，其合法性是毋庸置疑的，应该受到法律的保护。（2）乡政府的停建并要求拆除的通知，属于《行政许可法》第8条第2款的对行政许可的“撤回”。（3）在其宅基地“东南方十米地下发现一处汉墓，省文物局马上准备发掘”，属于《行政许可法》第8条第2款规定的“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的”。（4）发掘汉墓，当然属于公共利益的需要，收回田某依法获得的许可当然应具备出于公共利益的目的要件。（5）田某蒙受了财产权益的损失，理应获得行政补偿，其标准是在另批同样面积的宅基地的前提下，或者由乡政府补偿其由于自己异地原拆另建的“耗材”损失3万元人民币；或者由乡政府组织人力“原拆另建”。（6）这两种补偿方式的运用都体现了行政法上赋权行政下的信赖保护原则，进而体现了行政主体的诚实守信原则。（7）信赖保护及政府的诚实守信具有以下重要意义：①有利于保护行政相对人的合法权益；②有利于改善政府与人民的关系，建立良性互信、互动，维护社会的稳定；③有利于建立与保持政府行政行为的公信力；④有利于监督行政机关依法行政。

3.山东省某地市级人民政府发布了一个有政府文件编号的、类似悬赏广告性质的通告，主要内容称：凡本市市民能够取得充分确凿的证据证明并检举非法运营的出租车辆的，由交通局和公安交通管理局共同核实确认后，对检举人的奖励按每一辆车1000元计算。现小杨等三人花费28000元买了微型摄录机，耗费近一年的时间精心取证，把1010多辆非法运营的出租车辆用摄像机拍摄了下来。现小杨等三人向该市政府及其交通局和公安交通管理局要求兑现奖励，但遭到拒绝。

问：对此案你认为应如何处理？

【参考答案】

本案中的政府公告是一种行政允诺行为，所谓行政允诺指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门（如下属财政部门）给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。行政允诺具有如下特点：（1）行为主体的行政属性。行政允诺行为的作出者为政府或其职能部门。（2）行为目的的行政性或公益性。行政允诺的目的是为了实现行政职能，一般具有社会公益目的。（3）行为的单方性。行政允诺行为是一种单方的行政行为，是自己作出的一种单方承诺，它类似于悬赏合同中的“悬赏”行为。（4）行为的奖励性。行政允诺行为大多含有奖励内容。（5）行为效力的非强制性。行政主体作出允诺，它实际上发出的是一种邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予相应的“对价”。行政主体作出允诺，并不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为持一种肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予奖励。（6）行为内容和程序上的自由裁量性。现行行政主体是否作出行政允诺行为以及作出怎样的行政允诺，并无法律上的明确规定，均属于行政主体自由裁量的范围。当然这也是引致诉讼及立法中应加以规范的地方。（7）行为发生的临时性或应急性。行为的发生往往基于某一临时或特定事项，为实现某种行政目的的需要。（8）行为相对人的不特定性。行政允诺行为一般不会向特定的少数人作出，它面对的相对人是不特定的多数人，这些人隐含在社会公众中间。当然这并不排除行政主体可以限制某些人即使做出某种行为也不属于行政允诺奖励的对象。（9）相对人实施特定行为的非法定义务性及非法责性。即相对人在有条件的情况下可以实施行政主体要求实施的特定行为，也可以不实施该行为，相对人有自主决定实施或不实施该行为的自由。即使相对人有实施该行为的条件，但其不履行该义务在实际上也不能追究其行政责任。

应适用政府诚信原则。政府应说话算数，取信于民，作其诺言的“奴隶”，不能出尔反尔、言而无信。另外，这个公告并没有被依法撤销与废止，其始终处于确定状态是有法律效力的。故而该地市级政府应在确认多少辆车之后兑现承诺和奖励。